树科学监管观 现“财富效应”

　　回顾前几年的市场状况，在基础制度相对欠缺的情况下，投资者信心不振，市场长期低迷，风险集中爆发。经过最近两年的艰苦努力，证券公司综合治理成效卓著，上市公司股改、清欠接近尾声，一系列法律法规陆续出台，新的发行、交易制度应运而生，如何适应监管工作新形势的挑战摆在我们面前。

　　山东证券市场也和全国一样，证券公司、期货公司的风险处置，上市公司股改、清欠和重组，都取得了明显成效，市场的基础进一步优化，发展的要求更加迫切。对监管部门来讲，以什么样的理念引领、指导今后的监管工作，这是我们很长一段时间一直在思考的问题。结合最近几年的实践与反思，我们得出了这样一个结论，就是要促进资本市场科学发展，必须树立科学监管观。

　　一、正确认识科学监管观的

　　本质内涵

　　什么是科学监管观呢？在总结资本市场发展十几年来特别是最近几年监管工作的基础上，我们形成了一些粗浅的认识。科学监管观就是以科学发展观为指导，按照“以人为本”的要求，以保护好广大公众投资者的利益为最高目标，把科学发展观的要求贯彻落实于监管工作的每个方面、环节，旨在促进资本市场全面、长期、健康发展的监管理念。

　　首先，科学监管观的本质内涵是坚持“以人为本”，坚持以实现好、保护好广大公众投资者利益为最高目标。无论是国际证监组织的要求还是诸多成熟市场的经验都表明，任何证券市场都必须以保护好公众投资者利益为主要目标。但从国内对证券市场功能的宣传中，我们看到，绝大多数将为企业筹集资金、优化资源配置、调整产业结构、培植优势产业与骨干企业、分散公司和银行风险等等作为证券市场的主要功能，有的干脆只讲为企业融资一项功能，却很少讲到为广大人民群众提供稳定的投资渠道和可靠的投资产品，帮助老百姓实现财富增长的“财富效应”上来。正是这种对市场功能定位的偏差，才导致我们的市场出现了一系列的问题。实际上，股份制从其最原始动力来讲，是股东们为追求价值最大化的一种自觉自愿的投资制度，是追求财富功能的结果。如果离开这一点，任何市场无论短时间内筹资多么巨大，交易多么“红火”，其长远发展都是非常危险的。因此，实现投资者财富增长应当成为资本市场的首要功能。市场监管工作必须时刻坚持“以人为本”，以实现好、保护好广大公众投资者利益为根本目标。能否做到这一点是树立和坚持科学监管观的分水岭和试金石。

　　其次，通过改革建立完善的市场运作基础制度是实施科学监管的基本前提。没有规矩，不成方圆，几年的实践告诉我们，规矩不全，也难成方圆。从总体上讲，我们的证券市场是经济体制改革的先头部队，不可能在建立伊始就有完善的制度基础。但这从根本上并不能否定制度建设先导性的重要，恰恰如果忽视了这种制度建设的先导性，许多事业必然遭受重大的损失。我国资本市场正处在“新兴加转轨”阶段，一方面正在迅速实现新兴阶段的快速扩张，另一方面，在体制转轨过程中又受到诸多制度性因素的约束，基础性建设薄弱，市场约束机制、参与主体制衡机制、市场自我稳定调节机制等不配套，才产生了一系列的问题。几年的实践告诉我们，必须首先从股权分置改革、加强证券公司监管基础制度等入手，市场监管才能起到纲举目张的作用。可以说，没有完善的制度，就无所谓科学的监管。

　　第三，加强公司法人治理结构和内控制度建设是实施科学监管的突破口。市场监管作为一项复杂的系统工程，涉及各类市场主体、市场活动的各个方面和环节，从哪抓起？正反两方面的经验教训告诉我们，必须从健全公司法人治理结构和加强公司内控制度建设入手，才能产生牵一发而动全身的效果。从市场状况来看，凡是公司发展健康规范的，都有一个共同点，就是都具备良好的法人治理结构；而凡是较差的公司也都有一个共同点，就是都缺少一个完善的治理结构。另一方面，相对于外部监管来讲，健全的公司治理结构和内控机制既是规范发展的内因，也是外部监管持续、有效发挥作用的基础。因此，抓公司发行、交易、信息披露、违规查处等监管的各个环节，一定要从基础抓起，也就是从公司治理结构和内控制度抓起。

　　第四，坚持三公原则、严格执法是坚持和树立科学监管观的核心。依法行政、有法必依、执法必严、违法必究，才能切实维护监管的严肃性、威慑力和公信力。辖区公司风险积聚的原因之一就是监管失之过宽、失之过松，该惩处的未及时依法惩处，对危害市场的违法违规行为没有形成有效震慑，最终有些公司走上了灭亡之路。从这个意义上讲，对公司违规早警示、早处置，实际上是一种爱护。相反，如果放弃了关键时刻法律法规的制裁，则必然使风险无限放大，局部风险扩散为系统性风险。因此，坚持和树立科学监管观，必须做到严格依法行政，善于运用法律武器，对违法违规行为敢于和严于监管，对违规主体保持足够的监管压力，才能有效维护市场的稳定健康发展。

　　第五，提高信息的真实性和风险的可控性是实现科学监管的中心环节。“心中有数”，方能有的放矢，否则就如同盲人骑瞎马。只有保证监管信息真实完整，各项监管措施才能发挥作用。几年前监管部门就提出对监管对象要“说得清、管得住”。“说得清”是最基本的前提，监管部门必须通过各种现场检查和非现场检查的方式，及时、全面地掌握各类信息，持续核实、求证、督导与促进监管信息的真实性，并在此基础上加强对市场风险的量化监控和预警机制建设，针对不同类型的市场主体，设定相应的风险管理要求和执行标准，强化公司内部的风险管理配套制度建设，确保市场主体在风险可测、可控、可承受的范围内规范发展业务，也就是能“管得住”。防止出现风险失察、失控的状况，这是坚持科学监管观对实际工作的最基本要求。

　　第六，完善的综合监管体系是科学监管的有效保障。资本市场作为社会主义市场经济体系中的一个组成部分，它的发展、改革要始终依赖和服从于国民经济发展与改革的整体进程。同时，资本市场作为虚拟经济的一部分，是一个公开透明程度最高、问题传导最快、最广的市场，一旦出现风险，往往其波及面和社会影响较大，问题处理非常敏感复杂，需要采取综合治理措施，也需要各方的共同努力。从我省来看，无论是证券、期货公司风险处置，还是上市公司股改、清欠、重组等，也都离不开省市各级政府的支持，否则就寸步难行。因此，决不能关起门来搞监管，必须勇于和善于与各个方面加强沟通，加强协调，追求监管效率的最大化。科学的监管必然是环境友好型的监管。

　　最后，市场的全面、长期、健康发展既是科学监管观的追求目标，也是科学监管得以全面实现的重要标志。它包含着市场主体质量的全面提高和市场功能的持续发挥等内容。市场主体质量的全面提高，依赖于科学的监管理念、完善的基础制度、优良的公司治理结构等。市场功能的有效发挥，首先应是明显的财富效应、公司治理水平的显著提高和对实体经济显著的促进作用等等，但离开了“以人为本”、以保护好公众投资者利益为根本要求的科学监管理念，就不会有市场主体质量的提高和市场功能的有效发挥，资本市场的全面长期健康发展就是一句空话。

　　二、以科学监管促进市场

　　科学发展

　　2004年初，国务院发布《推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，对我国资本市场今后一个时期的改革发展做出了全面部署。山东证监局在实际工作中，以科学发展观为指导，以科学监管观引领辖区监管工作。从2004年以来这几年，监管思路越来越清晰，逐步明确了“化解证券机构风险为第一要务、股权分置改革须全力推进、上市公司清欠应贴身督导、绩差公司重组要规范指引、期货监管‘三抓一提高’（抓两金、抓高管、抓重组，提高监管水平）要全面落实，稽查工作要上台阶”的工作思路，监管工作越做越细、越做越实，各项任务都取得了明显成效，同时下一步还需要继续推进实施。

　　（一）继续深化综合治理措施，确保全辖区证券机构健康规范发展。按照证监会关于证券公司综合治理“化解原风险、建立新机制、有效防范新风险”的目标要求，我们确立了“抓法人、抓高管、抓风险、抓规范”的监管思路，在化解天同证券风险的同时，全力加强对齐鲁证券公司和异地券商驻鲁营业部的监管。经过持续督导，齐鲁证券全面完成了对二十多项历史遗留问题的整改，通过了规范类券商资格评审，为后续规范发展奠定了重要基础。督促原华夏证券公司等近10家辖区营业部彻底解决风险问题，严查新的违规业务，对辖区投资者利益实施有效保护。目前，辖区证券公司综合治理工作已进入收尾阶段，下一步将继续抓好各项后续工作，全面实现为辖区市场持续健康发展奠定坚实基础。

　　（二）积极创新证券咨询机构监管，净化市场秩序。为切实保护投资者利益，我们严抓辖区投资咨询公司的规范工作。今年初与省广电局、新闻出版局、公安厅、工商局联合发文部署，在全国率先建立了多部门协作监管机制，形成监管合力，净化媒体宣传，打击市场“黑嘴”。近期，我局与省广电局再次联合发文，进一步规范证券投资咨询机构和广播电视证券节目，及时制止和打击违规业务，收效明显。今后，我们将继续发挥多部门协作监管机制，严打欺诈行为，为投资者提供一个放心的证券咨询市场。

　　（三）加大账户实名制落实力度，严查“拖拉机账户”，打击市场操纵行为。证券交易实名制是国际惯例，但我国证券账户实名制远未到位，“拖拉机账户”长期大量存在，为“对敲、做庄、老鼠仓”等违法违规行为提供了便利，成为非法操纵股市的重要手段。近几年虽然对此类不规范账户进行过清理，但很不彻底。今年证监会再次重申了证券账户实名制要求，这是增加股票交易真实性和透明度，提高市场操纵成本，规范市场秩序，保护中小投资者利益的有力措施，我们必须扎扎实实、毫不松懈地推动实施。

　　（四）严厉查处非法发行股票，防止投资者上当受骗。今年以来，我局针对以“原始股”、“海外上市”为诱饵欺骗投资者的活动有所抬头的现象，切实加大“打非”工作力度，联合有关部门和市地政府严厉查处非法发行股票和证券非法交易，同时通过新闻报道、召开座谈会、在媒体发布警示公告等方式，提醒公众投资者增强自我保护意识，收到了良好效果。“打非”是全面履行监管职责、保护投资者利益的一项重要工作，今后只会抓得更紧，丝毫不能有所放松。

　　（五）继续落实期货监管“三抓一推动”工作。近年来，我们结合辖区期货市场实际，在期货监管理念和工作思路等方面进行了积极探索，确定了抓保证金和资本金安全、抓高管人员规范、抓公司优化重组、推动辖区市场发展的工作思路，实施监管手段创新，自主研究开发期货交易结算审核系统，为强化监管、化解风险奠定了基础。下一步，我们扔将以防范和化解风险为核心，进一步加大对客户保证金和公司资本金的安全性监管，努力维护期货投资者利益。同时，抓住金融期货即将推出的历史机遇，积极推动期货公司优化重组，推动市场规范发展。

　　（六）加快股改和清欠的收尾工作，继续大力推动上市公司资产重组和优质企业上市，全面提高上市公司质量。股权分置改革是解决各类公司股东“同床异梦”的有效手段，我们决心让每一家公司都尽快塑造起这一共同的利益基础。目前，山东辖区股改公司和市值都已完成90%，力争近期全面完成。山东作为大股东占款的重灾区，我们经过三年奋战，已经从2003年的最高近50亿元清理到目前的3亿元，余额也将于近期全面解决，山东辖区解决上市公司问题的集中攻坚阶段即将结束，上市公司监管逐渐进入一个常规良性监管阶段。让优势企业尽快上市、让优质资产更多地进入上市公司，这是真正实现好、保护好投资者利益的必然要求。并购重组是优质资产进入上市公司、提高公司质量的关键途径。最近三年，我们努力督促协调有关方面对十几家上市公司进行了实质性资产重组。今后我们将进一步研究全流通条件下上市公司资产的退出和流动机制，加强与地方政府和有关方面的沟通协调，推动更多的优质企业多层次、多渠道上市，引导更多的优质资产通过并购重组进入上市公司，促进上市公司结构的改善和资产的持续优化，实现上市公司资产质量的全面提高。

　　（七）积极研究把握后股改时代特点，强化和改进以信息披露为核心的上市公司监管，严查内幕交易。在全流通的市场环境下，从资本市场运行规则到市场主体的利益诉求都在发生深刻变化。一方面，有利于资本市场健康发展的新机制逐步形成，市场出现积极变化。另一方面，新的复杂形势使监管理念、内容、手段等都面临直接挑战。比如，公司治理的突出问题可能由一股独大向内部人控制转变；由于利益越来越与二级市场直接关联，以公司高管和大股东为主的内幕交易可能增多，但查处难度更大；在推动股权激励、建立长期激励机制的同时，管理层利用信息优势压低股权价格、导致上市公司资产流失等侵害投资者权益的问题可能更多发生。诸多新情况、新问题，都会在全流通后接踵而至，成为监管部门必须积极应对的重大课题。为此，我们必须切实强化信息披露监管，增加对涉及二级市场股价波动的信息披露内容和频率，建立完善以市场为中心的快速反应机制，加大对虚假信息披露的处罚力度，严查内幕交易，维护市场公平。

　　（八）大力开展形式多样的市场主体教育，增强投资者风险意识和自我保护能力。证券市场是一个对信息公开透明和规范运作要求很高的前沿市场。由于我国证券市场发展时间不长，相关的法规制度正处于持续建设阶段，新情况、新问题不断出现。因此，必须在严格执法，不断强化硬约束机制的同时，从公司改制、发行上市到日常监管各个环节，对上市公司、证券期货经营机构、各类投资者等市场主体进行普遍、持续的知法守法和规范运作的教育，以市场教育促进市场监管效能的更好发挥。同时，要通过持续的投资者教育，普及证券投资知识，宣传证券法律法规，充分揭示市场风险，从而帮助投资者对市场知识和运作规律具备必要的认识和把握，树立正确投资理念，增强风险意识和自我保护能力，自我辨别和抵制各种违法违规行为，采取有效措施依法维护自身合法权益，促进和谐市场与

　　（九）以科学监管观为指导，加强队伍建设，努力实现市场的科学发展。一流的队伍才能建设一流的市场。作为一线监管者，我们相信，只要牢固树立科学监管的理念，全面提高自身素质，坚持三公原则，全面加强制度建设和监管责任制的落实，将依法监管的理念和制度严格落实到每个部门，每个岗位，每个工作环节，辖区市场就一定能够规范健康地发展，市场功能的发挥就会越来越充分，对实体经济的促进作用就会越来越明显，公众投资者分享经济成果的“财富效应”就会越来越显著。