变革考核体制为调控助力

　　分析当前中国经济增长出现偏热的原因，不论是从当前经济运行的状况，还是从各项统计数字看，地方政府的作用和其所充当的角色都是一个耐人寻味的话题。但若谈到地方政府在各地经济增长中的作用，当前的官员政绩考核机制显然是一个不容忽视的问题。那么，政府官员的政绩考核机制与当前的经济增长之间究竟是一个怎样的关系，在目前中央政府采取各种措施降低经济增长速度的情况下，调控经济增长速度和改革政府官员的政绩考核机制如何协调等问题也就跃然于纸上。

　　笔者认为，在调控经济增长和改善政府官员的政绩考核机制方面，两者呈现出的是一种顺位关系，即在当前政府官员的政绩考核机制不能从根本上加以改善的情况下，依靠于自上而下的、垂直性的，且带有较浓行政色彩的调控手段和方法，可能在短期内能够使整个经济达到某种程度的平衡或者均衡，但获得这种平衡所要付出的成本可能是难以估量的，而且不可能得到长期维系。

　　长期以来，由于过度地把GDP增长作为地方政府官员政绩考核和升迁激励的主要手段和机制，使得各级政府都或多或少地存在着越位、错位和缺位问题。当前，在市场化程度越来越高的宏观经济形势下，各级政府能有效控制GDP增长，且几乎唯一的手段就是投资；而通过增加投资、优惠引资等促使GDP增长速成的措施和手段，使得

中国经济增长的动力机制越来越依赖于投资和出口，消费内需越来越变成了一个扁平的常量。这种“投资———出口”循环的不断强化，又使得以国内福利流失为代价的“双顺差”得以长时间地维持，并催生出明显的资产价格泡沫。同时也给中国经济带来了诸多的不协调，并不断恶化经济可持续发展的环境和条件。

　　显然，仔细分析经济增长和政府官员的政绩考核机制间的逻辑关系，可以发现，这种过度地强调GDP增长的官员政绩考核机制是因，而最终的不可持续的经济增长则是果。因此，考量当前以控制经济增长（主要指控制投资增长）为主要目标的

宏观调控，笔者认为，若不对业已显得不合时宜的政府官员政绩考核机制作出彻底的矫正和扬弃，力度再大的宏观调控，其最终的结果也可能是“按下葫芦浮起瓢”，治标而不治本：环境仍在不断破坏、资源仍在不断浪费、无效或低效投资仍在不断膨胀，而经济增长方式的转型和经济结构的调整、经济的可持续发展目标以及和谐社会的追求将很难获得理想的效果。

　　让人欣喜的是，目前不论是中央，还是地方，都越来越意识到当前的这种政府官员政绩考核机制已经不合时宜，各级政府正在探索改善和调整政府官员的政绩考核机制的方法和途径。按照目前的说法，今后对各级政府官员的政绩考核将从过去的唯GDP论，改变成一种综合的考核机制。如在“十一五”规划中，中央政府把政绩考核指标进一步细分成了22个量化指标，这其中包括“预期性”和“约束性”两大类，其中人口总量控制、单位GDP能耗、单位工业增加值用水量、耕地保有量、主要污染物排放总量、森林覆盖率、城镇基本养老保障覆盖人数和新型农村合作医疗覆盖率等8个约束性指标成为了政绩考核的硬指标。而多年来一直被不断放大和追捧的GDP等经济增长指标并不再作为硬性的指标，变成了富有伸缩性的预期性指标。地方政府也在这一时期积极探索科学合理的政绩考核机制，如借鉴“十一五”规划对政府官员政绩考核机制的调整，深圳市据此作出了第一个地方细化指标来对该地官员进行考核。

　　就各级政府相继调整和改善政绩考核机制和升迁激励机制，应该说是及时有效的。然而，不得不指出的是：长期以来唯GDP增长的政府官员政绩考核机制并非是孤立的一个指标体系；实际上，这种政绩考核机制背后有其深层次的制度和政策背景，且在这一系列的制度和政策下不断得以强化，甚至固化。

　　由此看来，仅调整和改善政府官员政绩考核机制的指标或权重，而不对这些制度性、政策性的制度进行梳理和整顿，就让新的政绩考核机制运行于旧有的制度环境和政策环境之中，其效用将是有限的；而且各有关方面在上有政策，下有对策的破解下，这些新的政绩考核指标将可能在执行中不断变形，甚至走样。因此有必要在调整和改善政绩考核机制的过程中，进一步对这些制度性、政策性问题进行梳理和整顿。

　　首先，财政政策由建设型财政向公共财政转型的速度和力度对政绩考核机制的有效执行几乎具有决定性的作用。从“十一五”规划重新厘定的政绩考核指标中可以发现，8个具有硬约束性的指标许多都体现了公共财政的特性。也就是说，这些指标若能够真正不打折扣地加以贯彻执行，财政政策由建设型财政向公共财政转型的速度和力度是必需的前提。

　　过去政绩考核越来越倾向于唯GDP增长论，各级政府积极投身其中，且不遗余力地躬行于经济建设活动之中，建设型财政是其重要的制度基础和政策基础。因为，在建设型财政的作用下，政府的大部分财政资源和行政资源都投入到了经济建设中，这使得政府无形中成为了推动经济增长的重要力量。这种政府作为推动经济增长的重要力量，必然使得政绩考核向唯GDP增长靠拢。显然，在建设型财政下，各级政府既是经济建设的直接参与者，同时又是新的政绩考核指标的执行者和调控者，新的政绩考核指标显然把各级政府置于一种两难冲突的境地，即自己调控自己。

　　而财政政策向公共财政的转型，将使得各级政府逐渐从市场经济参与主体的角色中解放出来，其职能基本归位到公共产品和公共服务的提供者和独立的有形之手的调控者。惟有如此，各级政府才能更全面有效地衡量经济增长质量、有效贯彻各种宏观调控指标以及回归到新的政绩考核的框架下行权；进而，从执政意识和理念上摆脱唯GDP增长的政绩考核观。

　　其次，过度强调赶超式经济发展战略和思维也容易滋生唯GDP增长的政绩考核观。一般来讲，发展中国家在发展过程中都具有赶超式的发展思路，但赶超发展的思路很容易在政绩考核机制和官员的升迁激励机制中发展演化为唯GDP增长论。国内外的实践表明，倘若这种赶超目标没有脱离和逾越潜在的经济增长率，这种赶超战略和发展演化出的唯GDP增长的政绩观将有利于激发和调动潜在的经济增长力量；但一旦所设定的赶超目标严重超越了潜在的经济增长率，这种赶超战略和唯GDP政绩观就无意带有了“拔苗助长”的特征，从而使得经济发展显得愈发不平衡。然而，即便经济学发展到现在，要准确测度出潜在的经济增长率并不容易，即便能够大致测度出潜在经济增长率的合理区间，但在赶超思维和唯GDP政绩观的影响下，也很容易突破潜在的经济增长率。

　　再次，当前的财税制度也在一定程度上为唯GDP增长的政绩观提供了条件和土壤。从财政制度的角度看，中国目前实行的是财政联邦制，即一级政府一级财政；虽然自1994年分税制改革后，中央和地方政府在财权上进行了重新分配，基本上是以削弱地方财权为基本特征。但由于当时仅就财权进行了重新分配，并没有继续对事权进行调节，而且中央财政的转移支付制度尚不太完善。因此，在地方政府财权、事权和用人权等不匹配以及地方没有发行市政债券的情况下，地方政府想尽一切办法扩大地方税源来缓解财政收支压力。而对地方政府来说，只有发展经济才能扩大税基，从而为地方财政提供源源不断的税源。因此，这种地方政府急于寻找税源的经济发展动机，从某种程度上讲，在当时也是中央政府乐见其成的，但这种经济发展的冲动也在一定程度上助推了唯GDP增长的政绩观。

　　从税收政策的角度看，目前的税收政策也在一定程度上强化了唯GDP增长的政绩观。对于目前的

增值税，一般地讲，消费型增值税有利于鼓励投资，而生产型增值税对投资具有一定的遏制作用。但如果换个角度看，从各级政府的税收角度看，生产型增值税实际上更有利于地方企业扩大税收收入；因此，在实践中我们可以看到，许多地方政府不惜投入大量的无效投资和重复建设来推动经济增长，因为从目前的税收政策看，只要有投资就意味着税收收入能够得到保障。

　　就当前的宏观调控来看，在中央高调表示目前的经济存在投资过热、经济偏热问题时，我们很难听到地方政府认为自己所管辖的区域出现了投资过热和经济偏热的判断。相反，几乎所有的地方政府都在为本地区的经济增长和投资增长寻找合理且正当的解释。这实际上与地方政府希望扩大税收收入有很大的关系。

　　因此，要真正使得新的政绩考核机制有效发挥作用，财政政策向公共财政的转型、正确理顺以经济增长为中心和经济发展的赶超思维间的关系，以及不断完善财税制度建设等都是不可或缺的。

　　综上所述，笔者认为，目前出现的经济偏热、投资过热问题，都与唯GDP增长的政绩观存在着直接的因果关联。有效控制经济偏热和投资过热，调整和改善当前的政府官员的政绩考核机制和升迁激励机制是一个重要的前提条件。同时，也只有从制度、政策的根源上消除唯GDP增长的政绩观所滋生的土壤，才能根治不合时宜的唯GDP增长的政绩观和长期以来的政府越位、缺位、错位等现象。