国有股划拨社保依旧无期

　　张宇哲 李箐/文

　　上市公司国有股划拨即将启动一说仍是美好期待，所有关键争论依旧存在，其背后是难以协调的各方利益

　　“十一”国庆长假前的最后三个交易日，深沪市场大幅走高；长假之后，股指更创下了今年以来的新高。

　　“工行130亿股发行在即，市场却屡创新高，背后肯定有原因。”银河证券分析师孟京说，“目前能看到的消息是，国务院国资委正在对上市公司10%国有股划拨全国社保基金展开调查，‘十一’之后将可能正式操作。”

　　引起市场人士高度重视的，是国务院国资委于节前下发的一个内部文件，名称为《关于开展划拨国有控股上市公司部分国有股充实全国社会保障基金有关情况调查的通知》(下称《通知》)。这份文件要求各省、市国资委及各中央企业在9月30日之前，完成对各地及中央企业所属国有控股上市公司12项有关情况的调查。

　　市场对这个“摸底”性质的《通知》的解读是：争论多年的上市公司国有股划拨全国社会保障基金之举，即将付诸实施——这被视为利好；因为“如果成功划拨，那么国有股开闸减持的压力，也就被社保基金长期持有所对冲”，孟京说。

　　但是，《财经》记者采访国务院国资委和全国社保基金理事会关键人士后获知，上市公司国有股划拨“即将启动”一说，仍仅是市场的美好期待而已。“所有的关键性争论依旧存在。”全国社保理事会一位官员告诉记者。

　　划转步履迟迟

　　上市公司国有股划拨全国社保基金这一议题，从滥觞至今已有经年。

　　全国社保基金成立于2000年9月，是中央政府为全国社会保障体系所特设的战略储备性基金。截至2005年底，全国社保基金总资产为2118亿元，目前有三个主要收入渠道，即中央财政预算拨款、彩票公益金和境外国有股减持，基金规模每年增长约200亿元。

　　从近几年社保基金筹集资金的来源看，仍主要是财政预算拨款和境外国有股减持收入，并且呈现出不稳定和逐年递减的态势。

　　全国社会保障基金成立的初衷是，作为国家战略储备基金，在达到一定规模后，即可凭自身运营收入逐年填补未来养老金支付缺口——由于历史原因及老龄化问题，这一缺口仍在不断扩大。据世界银行的一项估算，从2001年到2075年，中国这一缺口可能达到9万亿元人民币之巨。以目前全国社保基金资产区区2000亿元的总额，显然远不能满足社会保障事业的需要，离中央要求社保基金五年内达到1万亿元的规模，更是相去甚远。

　　通过国有资产划转全国社保基金，以建立未来应对社保欠账的战略储备，早已在决策层形成共识。2003年，中共十六届三中全会明确“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”，确定了划拨国有资产充实社保基金的大前提。2004年，由财政部、国资委和全国社保基金理事会等部门牵头，成立了“股权划拨研究领导小组”。

　　但是，划转哪部分资产、以什么方式划转，多年来，执行层面各方一直争持不下。根据最初设想，是将上市公司的国有股权全部或大部分划转全国社保基金，由全国社保基金作为长期持有者，代替政府持有国有企业股权。但这一设想未能实现。

　　此后，“全部或大部分股权”的目标被修正至10%的股权。在目前中国1300多家上市公司中，国有控股或参股公司接近900家，占65%；在深沪两市总股本64%的非流通股中，国有及国有法人股占据74%，达到3400余亿股。如果按照“划拨国有控股上市公司10%国有股充实全国社保基金”的设想执行，应有约340亿股可划入社保基金理事会。

　　这一“向下修正”的方案，经过多方协调，仍未遂意。2001年发布的政策文件《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》规定，上市国有企业在IPO时减持10%国有股，并将收入划入全国社保基金。与前述设想的区别是，已上市国企的存量部分，上述文件中未做规定，仅涉及将要上市的国有企业。

　　即便是这个再三弱化的划拨版本，仅仅启动半年之后，也于2002年6月在来自证券市场的强大反对力量下被叫停。自此，境内上市的国有企业不再减持10%的国有股，仅是海外上市的国有企业在IPO时，减持10%国有股以充实全国社保基金。这笔资金累计折合人民币300亿元左右。

　　国有资产的划转，分为上市和非上市两部分。2002年6月，上市公司国有股减持暂停之时，国务院作出决定，向全国社保基金划拨非上市国有资产。一位全国社保基金理事会官员告诉记者：“这部分资产的最大问题是流动性差，难以变现，且定价困难。”一直未有恰当的解决方案，事实上划拨更是无从谈起。

　　迄今为止，全国社会保障基金从上市国有资产划拨中所获资金，仅限于海外上市国有企业减持所获收入。“区区几百亿元，相对于上万亿元的缺口，简直就是九牛一毛。”这位全国社保基金理事会官员说，“所以，我们的最重要任务，就是积极推进国有资产的划拨。”

　　国资委的疑虑

　　国务院国资委对划转的疑虑与谨慎，与全国社保基金理事会的积极主动，恰成对照。

　　来自国务院国资委的消息称，对于上市国有资产划拨议题，国资委倾向于恢复执行于2002年6月暂停的《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》；即持有国有股的上市公司，凡完成股改的，新发股票时即可按照融资额的10%减持国有股，而不是“所有上市公司国有股的10%”。

　　据国资委副主任李伟在今年3月“两会”期间表示，划转国有股充实社保基金，还存在一些技术上的细节问题；将来通过什么具体形式划转，各方有不同意见，划转一事仍在商讨之中。

　　李伟称，10%的划转比例一般来说是有保证的。但是，对于到底是只在新上市的公司实行划转，还是新、旧公司一起划转，目前还不确定。他特别强调，新的要划转没有问题，旧的要不要划还在讨论，存在着不同意见，仍在商榷中。

　　“这里面情况很复杂，现在很多国有公司有着复杂的财务结构。”李伟说。

　　国资委的担心在于，一旦划转10%国有股权，相当一部分公司可能面临“控股权旁落”和“法人治理结构改变”的问题。此外，目前财政已经不可能再为尚未改制完毕的国有企业支付改革成本，冗员安置、产业经济结构调整等都要依靠企业自身积累，而这些都有赖于国有资产现有存量——如果划走这么多国有股权，这些问题怎么解决？

　　地方国资委对此也心存疑虑：一旦地方国有企业上市公司国有股权的10%划拨给全国社会保障基金理事会，则意味着对现有国有资产管理体制相当大的冲击。1994年以来，中国分税制改革形成了“一级政府、一级财政、一级投资”的国有资产管理体制，中央政府、省级政府、市(地)级政府和县级政府分别是本级国有资产的实际出资人，在履行出资人职能上是平等民事主体。

　　“这违反了国资管理体制中‘国家统一所有，分级行使产权’的原则，不合适！”一位不愿透露姓名的某地方国资委负责人说，“划拨国有资产充实社保基金的确很迫切，也很必要，但首先考虑的应是充实地方社保基金。”

　　但在全国社保基金理事会看来，这些问题并非不可解决。“一方面，可以对战略性国企的出售范围予以约束，如果要抛售，可由有关部门会签决定；另一方面，社保基金并不要求国有股份的管理权，只要求分红权，不会影响国家的控股地位。”今年3月，社保基金理事会副理事长高西庆在北京大学的一次演讲中如是表示。

　　双方的争论持续了四年，目前仍然没有达成共识。

　　“摸底”调查潜台词

　　在这样的背景下，国资委发出的上述被市场高度重视的摸底调查《通知》，就有了别样的意味。

　　今年上半年，共有两份关于国有股划拨补充社保基金的报告上报国务院：一份由社保基金理事会、财政部、劳动和社会保障部、中国证监会起草，主旨是希望更快推进此事；另一份报告由国资委起草，主要是谈国有股划拨社保基金后给国资管理工作带来的问题。

　　“两份报告分别报上去已好几个月，目前仍如石沉大海——两方面的意见差距也太大。”一位知情人士告诉《财经》记者，“目前市场炒作的‘调查’并不能代表什么，仔细看看这份摸底调查的《通知》，就会发现国资委的态度丝毫未变。”

　　在《通知》中，要求各地方国资委及央企做好划拨上市公司部分国有股充实全国社保基金有关部门的研究、论证工作，要求各地、各企业“客观分析”划拨本地区或本企业所属国有控股上市公司10%国有股充实全国社保基金可能的影响。

　　调查的内容包括：总股本；国有股、控股股东持股比例；每股收益；每股净资产；是否完成股改；控股股东属性(国有全资或国有控股)；划拨前后资产负债率；划拨前后国有股股东权益变动情况；划拨10%国有股权对国有企业改革发展的影响，特别是对企业改革中的人员安置、解决历史包袱等方面是否有明显影响；划转后原国有控股股东的控股地位是否会失去；上市公司近期股价(8月30日前20日均价)；等等。

　　“为什么这份《通知》强调要调查人员安置等问题？态度很明显，就是在收集证据，反对划拨。”全国社保基金理事会的一位官员说。

　　国资委产权局一位官员则介绍，此前，证监会的登记系统并没有准确登记上市公司国有股比例的数目，虽然国有股权的转让由国资委审批，“但是有些可能没有实施；而且这次股改中我们发现，也有很多国有股登记为社会法人股，实际上是百分之百的国有股。我们也想趁此机会摸一下底。”

　　一直参与讨论设计划转方案的财政部企业司一位官员向《财经》记者表示，目前，对于划拨细节包括10%如何划法等问题，都尚未有定论。但他认为，其实问题并不在于技术环节，“不管方案如何，一旦落实也很简单，关键在于如何协调各方利益。”-

　　更多精彩内容请见《财经》杂志网站