警惕部门利益挟持立法

　　吴木銮

　　中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌之前在《暸望》新闻周刊上发了一篇题为《警惕部门利益膨胀》的长文。文章抨击中央政府机构中部门利益膨胀的问题日益突出，已经“影响了决策的战略性、全局性和前瞻性，损害了社会公正与大众利益，增添了国家经济及政治风险”。随后有媒体作了解读，称文章发表时，正值中共十六届六中全会召开，有关建设和谐社会和解决特殊利益集团等问题正为舆论所热议，而有关外资政策与国家经济安全的争论也正处在敏感期。江的文章，正好击中了这两个敏感话题的交叉点。

　　在我看来，部门利益膨胀由来已久。

哈佛大学费正清教授就曾提出，中国自1950年代已经有部门利益。之后国内一直有其他重要议题需要处理，所以这些学界的意见一直没被重视。但江的文章指出当前部门利益膨胀以更加难以处理的方式升级：部门利益法定化，部门利益国际化。这是当初这些学者所未料到的。

　　在一些立法过程中，大体的流程就是部委提出草案，经政府的法制办公室核定，然后上交给政府的行政长官表决，如果一旦通过就有可能进入人大的议程。这种程序本身就有可能助长部门利益法定化。部门最了解自己利益所在，也拥有最充分的信息，因此，在立法中悄然加入各种部门利益“种子”还是有可能的。1990年代，刑事诉讼法的修订曾经引起很大的关注，但现在的各种实践和研究表明，立法的部分细节确实被当时的一些部门所“挟持”，使得检察院、法院、公安部门出台法律的解释操作细则有时冲突甚大，各家不一的版本给司法实践带来负面效应。全国人大法工委不得不出面牵头制定了《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》。这估计也堪称立法史上的“奇观”。

　　笔者曾作为地方人大的联系记者关注他们的立法活动，很多十有八九的立法最终成了部门法。比如某部门需要某种权限，就可以通过各种游说活动，例如与

人大代表沟通，让他们提议案要求立法，或者通过各种报刊发表急需立法的言论，引起关注等等。因此，许多法律、法规最终确实成了“治民法”、“权力法”，而不是权利法。一位人大内部的专家曾经告诉笔者一件有趣的事，当他询问急着要立某法的部门，法案中能否删除审批和收费事项，最后该部门的反馈是该法现在不要立了，时机不成熟。利益导向立法由此昭然。有关的数据表明，近20年来，在人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律提案占总量的75%～85%。此外，还有大量由行政部门制定的行政法规、部门规章，同样具有法律约束力。

　　改革开放初期，我国似乎有法律饥渴症。于是，大批的法律人才迅速应运而生，大量的新法律文本从印刷厂源源不断地生产出来。我一直认为，相当多的法律人有个弱项，就是只顾公平不顾成本，只顾条文设计不顾后果考量，再加当前造法过程不透明，因此，许多法律包括司法解释甫一面世，立即引起反面的评价。

　　要根治这个现象，最好的办法就是让造法过程更加透明和公开。此外，当立之法要立，不当立或者可以缓立的，不一定要事事有法管。市场还可以自发调整绝大部分的经济事务呢。

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