城管的权力到底有多大？

　　□魏也

　　两年前，北京市上地建材城被北京市海淀区城管认定为“影响市容市貌”，令其限期拆除。当月，海淀城管下达了《强制拆除决定书》，七天之内将建材城夷为平地。为此，建材城销售中心以行政行为违法为由，将海淀城管告上法庭，并索赔6亿余元，成为目前国内最大的行政赔偿案。据了解，该建材城于1998年建成，总共占地164亩，共有1311户商家（《民主与法制时报》10月15日）。

　　看了这篇报道，笔者委实大吃一惊，强制 拆除建材城也在城管的管辖范围之内吗？事实上，城管的职权范围内是否包括“强制拆除”的权力，正是本案当事双方激辩的焦点。

　　我国《行政处罚法》第42条规定：行政机关在作出责令停产、停业行政处罚之前，应当告知相对人有要求举行听证的权利。拆除违章建筑是一种强制措施，必须通过法院来执行，而海淀城管并未向法院提交申请就强制拆除，另外，原告曾经向海淀城管申请了听证程序，但遭拒绝。对此，海淀城管在法庭审理时表示，根据我国法律，拆除违法建设行为应当不属于听证范围。

　　倘若真如城管所说，这种情况无疑是令人担忧的。一个涉及1311户商家、占地164亩的建材城如果说拆就拆，无疑容易给公众带来不安全感。不过，城管的这种观点遭到我国法学专家的批驳。中国法学会行政法学研究会会长应松年教授指出，城管执法首先应符合《行政处罚法》的相关规定，像强制拆除等行为一定要通过当地法院、规划等部门的批准，方可进行。应松年教授还认为，听证会是由国家机关强制执行的，海淀城管拒绝参加听证会的行为是不正确的。

　　很长一个时期以来，城管的性质和地位，法律一直没有给予明确。城管到底属于什么性质的执法机构？法律赋予它的权力范围和执法范围是什么？城管的责任是什么等等问题，一直悬而未决。尽管这一非常要害的问题都没有解决，城管的执法范围却越来越大。1997年北京市宣武区城管监察大队成立时，只有5项职能，到现在，已经包括了13大类共285项行政处罚权。涉及范围之广令人称奇，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。

　　一方面是法律地位的模糊不清，一方面是权力范围的扩大，这种背离给城管执法造成了极大的难度，导致许多被执法对象不配合，而城管的强制执法又影响了城管在人们心目中的形象。这一局面的存在，不仅对执法本身不利，也容易给被执法对象和城管造成伤害。客观地说，城管地位的提升，既是城市功能越来越健全的结果，也是相关部门执法不力的结果。事实上，城管所管的事情，向上追溯，相当一部分都可以找到卫生、工商等具体部门。相关执法空白一味地由城管填补，加重了城管的工作强度，但由于法律未对城管的权力和责任予以明确，城管的工作常常得不到社会的认可。

　　问题是，在依法治国的今天，一切执法行为都必须严格建立在法律之上，否则，就有可能对整个法制化进程带来不利影响。在城管日益活跃，与公众联系越来越密切的今天，对城管法律地位的模糊不能再持续下去了。