构建住宅政策性金融体系迫在眉睫

　　杨涛

　　中国社科院金融所货币理论与政策研究室副主任，副研究员，本报特约供稿人。主要研究领域包括：财政理论与政策、宏观政策配合、政策性金融、证券化与金融创新等。□杨涛

　　要实现住宅产业的持续良性发展，就有必要将住宅市场划分为市场主导部分与政府主导部分，相应的金融支持也应划分为住宅商业性金融与住宅政策性金融。在此，“住宅政策性金融体系”是指围绕住宅融资由政府发起或支持成立的金融机构体系，旨在调控住宅贷款规模和结构、提高住宅贷款流动性，实现政府在住宅市场上的公共性职能。

　　目前，住宅产业与住宅金融体系发展，已成为政府、市场和个人所关注的焦点，土地等制度缺陷、社会群体利益冲突、信息不对称带来市场失衡等现象，都在住宅产业中得到淋漓的展现。从某种意义上说，住宅产业是面临公平与效率选择困境的一个缩影，这不仅是由于住宅商品的特殊性，也因为它同时联系微观个人福利和宏观经济运行，涵盖了几乎所有政府和市场主体的责任和权利诉求。

　　迄今为止，政府出台了一系列调控政策，无论是控制土地、限制房地产企业融资，还是对住宅产品供给结构作出行政规定，都不能从根本上解决矛盾，而是“头疼医头、脚疼医脚”的惯性政策思维。我们认为，需要有一个全新的产业定位和体制改革，并以当前最缺乏的住宅政策性金融体系作为切入点来推进制度创新。

　　我国为什么需要住宅政策性金融体系

　　对于经济稳定和金融发展来说，一个健全有效的住宅政策性金融体系是不可或缺的，这可以从三方面来看：

　　其一，住宅产业关系到国计民生和宏观经济稳定，市场机制是无法自行缓解住宅市场上的供求矛盾与金融扭曲，政府有必要通过政策性金融手段来建立可持续的宏观调控机制。一般来说，考虑到住宅产业关系到经济增长潜力以及国民福利水平，各国政府都普遍对住宅金融体系采取积极的调控政策，政策性金融作为政府职能与市场方式的结合，在其中具有重要作用。运用政策性金融的重点，一是为住宅金融体系的良性运作建立完善的政府引导机制，使住宅产业发展具有一个稳定的金融基础，二是对住宅金融体系运行中的非均衡状态进行调节，防止“价格泡沫”和金融风险的产生，间接促使住宅产业的健康度提高。

　　其二，住宅产品具有部分的“准公共性”特征，需要由政府利用政策性金融手段来实现部分的“有效供给”。由于住宅产品的特殊性，完全由市场来完成住宅产品的供求协调与金融支持是不可能的。实际上，各国政府往往都根据住宅产品的结构特征，在相应的金融支持制度安排中，分别采取了政策性金融支持与商业性金融支持的不同方式。一方面，在住宅金融体系中，市场机制解决的是中高收入人群的住宅供求问题，另一方面，政府参与的政策性金融机制解决的是低收入人群的住宅供求问题。

　　其三，建立完善的现代政策性金融体系，要求补上住宅政策性金融这一环节。所谓政策性金融是指“充分体现政府特定的政策意图，并且不单纯以市场化商业机制作为运营基础的金融活动，该类金融活动的参与者，往往直接或间接担负了政府的部分金融职能，并不以利润最大化为单一目标”。事实上，政策性金融的背后，或多或少地反映出政府对于经济社会健康发展的职责。经过众多市场经济国家的理论发展和实践检验，有五个部分是现代政策性金融所必需的，即开发性金融、农业政策性金融、进出口政策性金融、住宅政策性金融和中小企业政策性金融。换句话说，市场经济发展经验证明，在住宅产业中要处理好政府与市场的关系，需要有政策性金融机制。显然，在五个部分中，我们最缺少的就是住宅政策性金融，相关制度、机构、工具的创新已迫在眉睫。

　　国内住宅政策性金融发展三个阶段

　　应当说，我国目前的住宅金融体系并不健全，关键在于缺乏有效的政策性金融机构和工具。就住宅市场在我国的发展历史来看，大体分为三个阶段：

　　第一阶段是在建国后的40余年里，保持了福利分房政策。表现为与低工资制度相应，住房消费基金被从工资中扣除，由国家集中使用，建成住宅后分给职工个人，产权公有，个人只需承担少量租金。

　　第二阶段是1992年邓小平南巡讲话和十四大精神公布后，政府在政策上对房地产发展的有限放开和商品房的出现，促成了住宅市场的“第一次繁荣”。在此阶段，一方面住宅供给的市场化开始迅速发展，另一方面福利分房陆续进行了一系列改革，如1988年“提租补贴”政策出台、1991年“租售并举”政策出台、1992年“小步提租不补贴”政策出台、1994年“以建立公积金为突破口”政策出台。要注意，此时住宅市场上的直接购买者是各种各样的单位，而居民则很少进入市场。

　　第三阶段是1998年以后，国务院明确提出停止住房实物分配、实行货币分房的一系列新政策，引发了住宅市场“第二次繁荣”，即居民住宅消费市场的启动。此后在“住宅支柱产业”的刺激下，住宅业进入了快速市场化道路，同时也积累了大量风险，到2003年开始中央政府逐渐展开控制房地产“乱局”的努力。

　　我们看到，政府在住宅业发展历程中始终呈现“走极端”的思路，即从“包揽一切”到“撒手不管”，再到试图以“国六条”、“国八条”等行政色彩的措施来解决危机。总的来看，无论对住宅业发展“收”还是“放”，政府对住宅市场的干预更多还是基于行政理念，虽然解决土地问题、中央与地方政府的财政对抗、住宅产品供给结构、收入增长与购房预期理性化等都是必要的，但并不足以形成一个持续健康发展的住宅业。因为这需要众多制度改革与创新，其中住宅政策性金融制度的缺位，使住宅业发展只能靠“一条腿”走路，政府不得不更多诉诸短期化行政调控措施，尽快构建这一职能体系是当务之急。

　　从五个方面构建适应国情的住宅政策性金融体系

　　（一）明确住宅政策性金融发展目标。发展住宅政策性金融，目的在于从三方面来解决住宅市场的结构性问题。一是供给结构失衡，包括“公共性住宅”的有效供给不足，以及对中低收入者拥有住房的支持不足。二是从住宅总量和住宅金融资产总量上增加调控手段、提供化解风险的渠道，通过信用链条的延伸和金融工具创新，避免风险过度积累到商业银行体系。三是引导和规范住宅金融运行，进而促进住宅市场规范化，建立各层面的住宅金融交易规则，提高信息流动性与市场透明度，最终消除由于信息不对称和金融软约束造成的住宅“泡沫因素”。

　　（二）住宅政策性金融体系的发展重点。我们认为，发展住宅政策性金融体系可以从以下几个方面入手。

　　第一、创新住宅政策性金融机构。住宅政策性金融体系的完善，应当设立一些有效的、政府直接或间接执行调控功能的主体，来实现政府特定政策意图，至少包括以下几方面。

　　一是建立政策性住宅银行体系。我国地域广阔、人口众多、经济复杂，与其他国家相比，更应该建立单独的住宅银行体系，来实施政府的特定住宅政策，并支持住宅业均衡发展。这一体系可由两部分组成，即国家住宅银行和住宅储蓄银行。其中，国家住宅银行可定位为第四家政策性银行，同时被赋予政府部门对住宅金融市场的部分监管权力，承担住宅金融领域的“央行”职能，负责协调整体的住宅金融业务，对住宅储蓄银行或商业银行住宅业务提供融资便利，调剂全国范围内住宅市场的资金余缺。从其具体业务来看，包括向符合条件的个人直接发放优惠的住宅贷款、发放公共住宅建设、实施各类间接金融支持政策来改善特定社会群体的住宅条件、管理全国的住宅金融业务等。从资金来源看，开始可以由财政或中央汇金公司出资设立，通过发行政策性金融债券、引进国家开发银行资金、邮政储蓄资金、人寿保险资金等来获得持续经营的财务基础。

　　另外，可根据地域特征成立一批直接受国家住宅银行监管的住宅储蓄银行，分别主导不同区域的政策性金融业务。住宅储蓄银行的业务将密切结合不同地方的住宅市场发展特点，为符合条件的当地住宅产品的生产、流通和消费提供金融支持，并对地方商业银行的住宅金融业务出现的问题提供适当支持。住宅储蓄银行可以由特定区域几个地方政府出资发起设立，其经营资金来源可以包括：利益相关的各级政府用财政资金补充、各地住房公积金、特定的住宅建设债券、公共住宅出售出租收益和住宅储蓄资金等。

　　二是建立住宅抵押贷款的政策性担保机构。可以借鉴国外经验，成立专门的国家住宅贷款保险公司。一方面对住宅储蓄银行提供存款保险。另一方面对低收入家庭或特定群体的住宅贷款提供担保，通过该机构使符合条件的购房者得到最高住宅贷款，可以收取一定的手续费。

　　三是成立专门的证券化机构。由政府出资成立专门的证券化机构，该证券化机构的业务包括两方面：一是承担类似于美国抵押银行的角色，购买、持有、组合或转让金融机构的住宅抵押贷款，促进全国住宅金融市场的稳定运行；二是推动抵押贷款证券化创新，提高住宅金融运作效率和资产流动性，解决商业银行住宅抵抗面临的利率、市场和期限匹配风险，并间接促进居民住宅福利水平提高。

　　第二、以政策性金融创新来促进完善住宅金融市场结构。其一，针对住宅产品一级和二级市场的政策性金融创新。对于住宅产品一级市场，不仅要直接支持公共住宅（比如廉租房建设）或符合政策要求的住宅开发，还要通过与商业银行的关系处理来影响其住宅贷款业务理念，间接影响住宅供给结构，如限制高档住宅的建造，同时随着土地和其他制度的完善，有必要对农村和小城镇个人自建住宅提供更多支持。对二级市场，则不仅重点关注我们已谈到的对特定人群的抵押贷款提供支持，也要考虑对各地方发展完善的二手房交易市场进行政策影响。

　　其二，针对抵押贷款一级和二级市场的政策性金融创新。对抵押贷款一级市场，除了调控贷款结构，还要通过政策性约束、证券化等制度安排来促进合约标准化，防止各类“假按揭”现象等。对二级市场，则要尽力扩大边界，形成全国性的、效率极高的抵押贷款交易市场，并积极引入各类非存款金融机构或非金融机构来活跃市场。

　　第三、改革住宅公积金制度，增强政策性职能。目前我国的住宅公积金体系运作效率低下，突出表现为在中低收入家庭的住房供应明显不足的同时，公积金却有大量积存，到2005年底全国公积金运用率仅58%，沉淀资金达1656亿元人民币。要真正使公积金贷款充分利用起来，政策性金融提供了良好的出口。一则可通过法规形式把地方滚存公积金纳入住宅储蓄银行，专门用于公共住宅的建设，二则可规定公积金结余只能放在住宅储蓄银行，由国家住宅银行和住宅储蓄银行进行严格监控，由于住宅储蓄银行往往对应某区域多个城市，因此可以适度防止公积金管理机构与银行的合谋腐败。

　　第四、发展多种金融工具，建立住宅金融的风险分担与化解机制。对于住宅业发展，政府最担心的除了影响社会稳定，就是住宅金融会出问题，并连累整个国民经济的健康发展。对此，土地和信贷手段只是权宜之计，不能从根本上解决问题。尤其是对住宅供给方，过分收紧资金闸口，只能使“有效”和“无效”供给一起受限，进一步导致风险积累。从各国经验看，住宅权益由于具有特殊的稳定性和现金流特征，往往是金融衍生产品最关注的领域。如果通过改革创新，使住宅金融产品层出不穷，除了抵押贷款证券化和住宅收益证券化，还包括基金产品、信托证券、指数化证券等金融工具，最终当然能有利于分散银行信贷风险，解决流动性和短存长贷等问题，形成一套持续有效的风险分担机制。

　　第五、实现多层政府下的住宅政策性金融职能分解。我国虽然不是联邦制国家，但改革初期的“放权让利”使地方政府有较大的政策权限。1994年分税制改革后，中央财政的集中度提高，地方政府在担负更多城市化责任同时，缺乏可持续资金来源的情况越来越严重，这一现象是中央政府与地方政府在许多政策调控方面出现对立的根源。在住宅政策性金融体系建设中，必须避免误区，充分关注各级政府间的职能分解，防止权力交叉和博弈，例如通过住宅政策性金融运行，中央政府应更关注总体供求结构和金融稳定，而地方政府应多考虑对居民住宅福利的具体影响。

　　如何借鉴国外住宅政策性金融发展经验

　　由于住宅关系到每个社会居民最基本的生存权利与个人福利，因此发达市场经济国家普遍在上世纪都建立了适合本国特点的住宅政策性金融体系。

　　对于住宅政策性金融，美国是较早的践行者。在美国，由政策性和商业性金融互动形成的机制，是目前世界上最富成效的住宅金融体系。1831年，宾夕法尼亚州法兰克福镇的一名守夜人获得第一笔住宅抵押贷款，掀开了美国住宅金融的历史。在初期，储蓄贷款协会、互助储蓄银行和信用合作社成为住宅金融体系的创立者，它们都属于存款金融机构。美国曾长期限制商业银行从事房地产信贷，直到1913年才放开。在20世纪30年代大危机之前，美国住宅金融体系是存款住宅金融机构为主、商业银行为辅的状况，政府主要通过法律和监管加以约束。

　　大危机的来临，使美国住宅金融面临崩溃的边缘，据统计当时有200万户居民因无力偿还贷款而丧失住宅所有权。对此，政府不得不采取一系列干预政策，同时也促使了住宅政策性金融的形成。主要体现在两方面：一是建立了专门的联邦住宅贷款银行体系。其中联邦住宅贷款委员会成为整个住宅金融的“央行”，管理着按区域分布的12个住宅贷款银行，而几乎所有私人或合作性质的住宅储蓄机构则构成这些银行的会员，这样的住宅贷款银行事实上成为各类专业住宅金融机构的“最后贷款人”。二是完善了住宅金融的政策性保险机制。包括1934年成立联邦住宅管理局，为中低收入者获得住宅抵押贷款提供保险；当年成立联邦住宅贷款保险公司，为专门从事住宅信贷的储蓄贷款协会的存款提供保险；1944年成立退伍军人管理局，为军人购房提供抵押贷款担保。这些保障都意味着一旦住宅金融链条断裂，政府将出面清偿债务，从而为住宅金融运行创造了良好的体制环境。

　　到上世纪80年代，随着金融创新的迅速发展，同时住宅市场的日趋复杂也带来了利率风险和期限匹配风险的加剧，美国住宅金融体系围绕政策性金融机构再次进行了重大改革。一是建立了新的监管格局。如成立OTS取代了联邦住宅贷款银行的大部分监管职能，最终形成了OTS、联邦住宅贷款银行体系、美联储、货币监理署等交叉监管的体制。二是住宅金融二级市场得到高度发展。美国政府先后成立两个带有明显政策性特征的住宅金融机构，联邦国民抵押协会和政府国民抵押协会，负责对政策性住宅贷款进行担保、资金支持、购买抵押贷款以增加流动性等职责。在这一阶段，两大机构开始大量推出住宅抵押贷款证券化，使得住宅金融结构获得了革命性的变化，大大拓宽了住宅金融二级市场的边界，使得商业性的抵押银行、共同基金等非金融保险机构都全面参与到住宅金融业务中，住宅产业和住宅金融都得进入空前繁荣。

　　应该说，政府主导下的住宅政策性金融创新，贯穿着美国住宅金融的发展历史，由此形成了复杂而有效的金融结构和市场体系，这也是美国住宅产业和住宅金融战后一直没出现大问题的主要原因。

　　除了美国，战后各国都根据自身需要设立了政策性金融机构来实施政府住宅政策。例如，日本1950年由政府出资成立了专门的住宅金融公库，其业务核心是对中低收入者和特殊群体的住宅需求提供直接或间接支持。此外，其他代表性机构还有法国的土地信贷银行、韩国住宅银行、泰国政府住宅银行、印度住房和城市开发公司、巴西国家住宅银行、加拿大抵押贷款和住宅公司等。

　　就国外住宅金融体系特征来看，欧洲国家基本都有一个庞大的公共性住房体系和复杂的政府干预，美国更依赖偏市场化的政策性金融手段来解决住宅问题，发展中国家则更注重住宅产业前景而非居民福利。

　　●对于经济稳定和金融发展来说，一个健全有效的住宅政策性金融体系是不可或缺的。因为，其一，住宅产业关系到国计民生和宏观经济稳定，市场机制是无法自行缓解住宅市场上的供求矛盾与金融扭曲，政府有必要通过政策性金融手段来建立可持续的宏观调控机制。其二，住宅产品具有部分的“准公共性”特征，需要由政府利用政策性金融手段来实现部分的“有效供给”。其三，建立完善的现代政策性金融体系，要求补上住宅政策性金融这一环节。

　　●构建适应国情的住宅政策性金融体系，应当从五个方面入手：一是创新住宅政策性金融机构，包括建立由国家住宅银行和住宅储蓄银行组成的政策性住宅银行体系、住宅抵押贷款的政策性担保机构和专门的证券化机构；二是以政策性金融创新来促进完善住宅金融市场结构。其一，针对住宅产品一级和二级市场的政策性金融创新。其二，针对抵押贷款一级和二级市场的政策性金融创新；三是改革住宅公积金制度，增强政策性职能；四是发展多种金融工具，建立住宅金融的风险分担与化解机制；五是实现多层政府下的住宅政策性金融职能分解。

　　●政府主导下的住宅政策性金融创新，贯穿着美国住宅金融的发展历史，由此形成了复杂而有效的金融结构和市场体系，这也是美国住宅产业和住宅金融战后一直没出现大问题的主要原因。

　　●就国外住宅金融体系特征来看，欧洲国家基本都有一个庞大的公共性住房体系和复杂的政府干预，美国更依赖偏市场化的政策性金融手段来解决住宅问题，发展中国家则更注重住宅产业前景而非居民福利。

　　■看点

　　住宅产品既具有商品特征又具有准公共品特征，针对这部分应当由政府主导的住宅市场，政府应当利用政策性金融手段来实现住宅作为“准公共品特征”的“有效供给”。为此，作者提出了我国应大力发展住宅政策性金融的鲜明观点。

　　确实，政府将住宅产品完全放任由市场力量来主导，在一定程度上导致了房价持续上涨，并使得许多中低收入者难以满足住房的基本需求。要改变这一不平衡的房地产市场结构性矛盾，首要的问题应当是明确政府的责任，政府应当为广大中低收入者提供有效的住宅供给。所以，发展政策性金融应当成为针对房地产市场宏观调控的一项重要举措，这也是治理房地产市场的治本之策。这一观点很有前瞻性。

　　■编余

　　———亚夫