制度缺陷诱发牟利动机

　　何勇海

　　尽管国家三令五申，要求严格保护耕地，然而一些地方非法滥占耕地现象仍愈演愈烈，强行征用农民集体土地，压低补偿标准，拖欠、截留、挪用土地补偿安置费，导致部分农民“种田无地、就业无岗、低保无份”。而此次，国土资源部明确要求，地方政府要将新增建设用地有偿收益拿出来，用于被征地农民的社会保障等等，无疑将对地方政府随意支配土地收益起到一定的约束作用。那么，土地收益为何长期成为了市长们的“零花钱”呢？

　　在我看来，一方面，现行征地出让制度容易诱发地方政府的牟利动机。现行的土地征收与出让，是用计划经济的办法低价征地，用市场经济的办法高价出让，客观上形成了多占地多得益的机制，往往导致占用耕地越多，地方或部门收益越大，而耕地保护越好，地方越吃亏。同时，现行的土地出让制度，可使本届地方政府将后面几十年的土地收益一次性收取，并完全支配，各届地方政府无法实现收益共享，如此巨大的预支性收益，必然造成地方政府运用各种手段扩大出售土地换取收入的短期行为，“我不加紧卖地，下届政府同样会卖掉”，因而“寅吃卯粮”地加紧攒足本届政府的“零花钱”和“私房钱”，花不完的也要千方百计地花掉。

　　另一方面，我们的制度对地方政府的土地收益缺乏严格的监督管理。土地收益根本不纳入本级财政预算，不受本地人大的监督，而成为地方政府预算外收入的主要来源，完全成了一把手的“私房钱”，被随意用于盲目扩大

城市建设规模，用于政绩工程、面子工程，甚至大量流失。而民众所得收益并不多，对被征地者的补偿，许多地方在实际操作中普遍采取法定标准的最低线，有的甚至低于法定标准。据有关调查资料显示，土地收益分配中，地方政府大约获得60%—70%，村级集体组织获得25%—30%，真正到农民手里已经不足10%。这种现象从某种程度上已经侵害了农民的权益。

　　此外，地方执法者几乎奈何不了地方政府的违法用地，进一步助长了他们违法占地、大揽土地收益、大攒本届官员“零花钱”的行为。前不久，

国土资源部执法监察局局长张新宝指出，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导。地方政府滥占耕地“胆”从何而来？国土资源部虽然实行了垂直管理，但与当地有着千丝万缕联系的土地管理干部果真能抗拒得了打招呼、批条子和巨大的利益诱惑吗？这在事实上造成了行政处罚被悬空的状态。而地方司法机关与地方政府有着千丝万缕的联系，司法机关其实很难直接追究地方政府的违法犯罪责任。

　　如此种种，土地收益不成为市长们的“零花钱”才怪。而要重新调整跟土地有关的利益关系，从而削弱地方政府经营土地的动力，必须彻底解决上述问题，否则，要切分地方政府土地收益的“奶酪”，注定会阻力重重。在短时间内，这一目标或许难以实现，至少目前应该加强制度建设，把土地收益纳入到地方预算体系，财政、建设、国土部门积极配合，抓好土地出让金的全程征收管理与监督管理，确保土地收益及时足额入库，从而使长期游走于政策约束外的财政预算外资金重回机制约束下，以防地方政府负责人“一支笔”随意支配。