缓解基层财政困难的根本途径

　　安体富

　　当前我国财政体制中的一个突出问题，是基层财政相当困难。基层财政是指县、乡两级政府财政，其困难突出表现在收不抵支，赤字大，债务负担重，提供的公共产品和服务严重不足。造成基层财政困难的原因主要有以下几个方面：

　　一是县乡政府的财权与事权不相匹配。目前我国各级政府之间的职责划分不清，不规范，即事权不清，在此情况下，各级政府间事权层层下放，而财权却层层上收。目前基层政府的财政支出责任不断增加，包括义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济、支农支出等支出大都由基层财政负担。例如，据调查，我国的义务教育经费78％由乡镇负担，9％左右由县财政负担，省负担11％，中央财政负担不足2％，又如，预算内公共卫生支出的55％～60％由县乡财政负担。而在许多国家，这些基本公共服务大多由中央和省级财政负担。另一方面，从财权来看，基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，使其掌控的收入极其有限，据统计，目前拥有占全国人口70％以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20％左右。可见，财权与事权的不匹配是基层财政困难的根本原因。

　　二是财政级次过多。根据宪法规定，我国实行五级政府体制，即中央、省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县、乡镇等五级。相应地，财政体制也实行这样的五级体制。按理说，每一级财政都应该有自已的主体税种，以保证其有稳定的收入来源。但目前我国的主要税种不多，建立五级分税分级财政相当困难。这样的多级体制，在国外也很少见。另外，过多的政府级次还会造成机构重叠，人员臃肿，既增加了提供公共产品和服务的成本，又影响其效率。

　　三是地方税收体系不健全。分级财政体制是以分税制为基础的，目前我国的税种虽然也分中央税、地方税和共享税，但地方税种都比较小，收入不稳定，更主要的是地方没有税收立法权，缺少主体税种，特别是县乡财政没有主体税种，没有形成完整的地方税收体系，这使得基层财政的收入来源缺乏保证，取消农业税后这一问题更加突出。

　　四是转移支付不足。在实行分税制的国家，并不一定要求地方政府用自已组织的收入弥补其支出，通常是中央和上一级财政的收入大于支出，地方或下级财政的支出大于收入，其差额由中央和上级财政通过转移支付的形式予以弥补。目前我国的问题是，转移支付的形式很多，其中用于均等化的一般转移支付总量偏小，而占比重较大的专项补助很不规范，人为操作因素较大，起不到均衡地区间政府财力差距的作用。

　　在基层财政相当困难而又没有正常收入来源的情况下，为了弥补资金的缺口，通常主要采取两种办法：一是收费。收费项目主要有行政事业性收费、政府性基金和罚没收入等。各种收费过去主要表现为预算外收入，现在统称非税收入，其规模就全国来看目前约占到财政资金的40％左右。非税收入主要集中在地方，并且越往下越大，一般占到地方财政收入的60％以上，有的地方甚至超过了财政收入。二是借债。地方

政府债务有多种形式，除了通过发行政府债券形成的债务外，更多地表现为政府的各种欠款，以政府为担保形成的债务和政府所属职能部门的债务等。目前县乡政府的债务规模都比较大，据典型调查，有的债务余额相当于年度财政收入的数倍，甚至十多倍，已经构成了相当严重的财政风险，有的地方还影响到了社会的稳定。

　　根据上面对县乡财政困难原因的分析，解决这一问题的根本途径是：

　　第一，合理界定各级政府的职能范围。明确规定各级政府在提供义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济、支农、基础设施和交通通讯等公共产品和服务方面的职责，并通过法律制度固定下来，使得基层政府的财权与事权相匹配。

　　第二，积极推进政府财政级次改革，试行“乡财县管”和“省直管县”。所谓“乡财县管”，是指在保留乡政府对本级资金的所有权和使用权的条件下，通过实行“预算共编”、“账户统设”、“集中收付”和“统办采购”等形式，弱化乡级财政；而“省直管县”，是指县财政直接由省财政管理，不再通过地市。这一改革的最终目标，是将目前我国实行的五级财政级次逐步过渡到中央、省和市县三级财政。

　　第三，完善地方税收体系，适当赋予地方政府一定的税收立法权。通过

房地产税的改革和适时开征

遗产税、赠与税等，使财产税成为基层财政的主体税种。

　　笫四，改革转移支付制度。转移支付制度改革的目标是实现公共服务的均等化，并使之成为地方政府的稳定的资金来源。应在明确划分各级政府职能范围的条件下，合理确定转移支付的规模、标准和规则，规范转移支付形式。应逐步取消税收返还、体制补助等非规范化的转移支付形式，实行以体现均等化目标的一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的制度，并通过法律形式予以确定。

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