完善“94税制”突破调控困境

　　证券时报评论员

　　随着宏观调控的日渐深入，一些原本未引起足够重视的深层次问题，如完善分税制问题逐渐变得突出。继近些年部分政府官员和人大代表就此事进行呼吁后，最近来自这方面的声音又趋高涨。比如经济学家林毅夫近日就提出，目前有必要根据分税制改革的实践和完善社会主义市场经济体制的需要，进行新一轮的税制改革。

　　本轮宏观调控的一个特点就是行政调控手段的频繁运用。一般的看法是，在目前“上有政策下有对策”的现实情况下，运用威权式的行政命令手段能立竿见影。但如果撇开这种纯粹的技术手段探讨，我们就会发现，在房产、土地等核心调控领域，种种问题都与现有分税制架构下中央和地方财权划分问题有关。

　　以当前广受诟病的“土地财政”为例，原因就与1994年确立的分税制紧密相关。为了平衡税制改革导致的地方政府收入缩减，1994年税制改革开了一个“口子”———土地出让金归地方政府。在一些地方财政收入相对不足的情况下，地方政府总是想尽办法以最低价从农民手中征地，然后转手以尽可能的高价将土地卖给开发商或生产商。在这种土地流转的交易中，地方政府获得了极高的收益，而由此导致的高

房价或盲目乱上项目则造成了当下很高的宏观调控成本。

　　1994年的税制改革，从中央政府财政捉襟见肘的现实出发，将那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央。如消费税、关税划为中央固定收入；企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成；除证券交易印花税和海洋石油资源税外，其他税收原则上划为地方固定收入。如此一来，中央财政收入逐渐膨胀，地方政府腰包渐瘪，虽然中央政府统驭整体经济的能力一定程度上得到加强，但由于地方财权大量上交，“诸候”们不得不堤内损失堤外补，在预算外收入上大做文章，反过来加剧了宏观调控的复杂性。

　　分税制的精髓在于把中央与地方的预算严格分开，实行自收自支、自求平衡的财政管理体制。从表面上看，现行的分税制财政体制符合单一制国家中央政府适度集权、地方政府适度分权的一般原则，但随着时间的推进，中央财权逐渐强大，地方财政则逐渐弱化，比如地方财政收入占整个财政收入比例，从1993年的78%下降到2004年的42.7%。在官员热衷于搞“乌纱帽经济”的情况下，一些地方政府只好频频打预算外资金主意，加剧了宏观调控的复杂性。另一方面，在地方大量财权上解中央政府的同时，很多事权仍留在下一级政府，形成中央政府和地方政府之间“大马拉小车”和“小马拉大车”的失衡格局，与“事权决定财权，财权保障事权”分税制本质要求相违背，成为目前经济生活中行政性收费屡禁不止、“跑步钱进”等潜规则丛生的重要原因之一。

　　最近几轮宏观调控一轮比一轮复杂，

房地产调控、土地调控频繁遇阻，似乎表明中央权威有所弱化。从某种程度上讲，当前中央权威的根源不仅仅在于中央政府和地方政府的关系，更大程度上在于中央政府和地方经济势力之间的关系。显而易见，中央权威的弱化不仅仅是对地方政府而言的，也是对地方经济力量而言的。地方的经济力量太大，往往就拥有了“否决”中央权威的基础，日显过时的“94税制”已成为影响宏观经济健康运行的一大掣肘因素。因此，完善现有分税制，合理界定中央和地方的财权事权，既可以避免“诸侯”经济，又可以避免中央对地方的随意干预，从而调动地方发展经济的积级性。

　　具体而言，首先要对中央和地方事权与财权明确划分，尽量做到匹配相当。从市场经济国家的实践看，中央政府与地方政府事权的界定，都是根据各级政府对经济事务的驾驭能力和适应程度而进行。目前要先划清各级政府所担负的公共服务的事权边界，然后再逐步划清各级政府所负责的经济事务边界，最后过渡到完善、规范的事权与财权相结合的分税制。其次，对地方税收立法可以适当放权。对那些对地区经济影响较大的地方税，除由中央制定基本法规外，实施办法、税率调整和征收管理等权限应赋予地方。对于全国不统一开征，具有明显区域特点的地方税，其税收立法权、征收管理权应全部划归地方。再者，在目前国库充盈的情况下，目前部分共享税的比例分成可作适当调整，将部分“

蛋糕”重新切回给地方。