下一步改革模式应转变成政府主导和公众参与型

　　□杨英杰

　　在近日国务院召开的以加快推进政府职能转变和管理创新工作为主要内容的全国电视电话会议上，温家宝总理在谈到进一步转变政府职能，规范政府权力这一问题时强调指出：“坚决禁止各级政府代替企业招商引资，层层分解并考核招商引资指标。政府要将抓经济的主要精力放在为各类市场主体服务和创造良好发展环境上。”

　　需要指出的是，转变政府职能、规范政府权力，绝非新问题，而是一个困扰我们多年甚至已成为当前 进一步改革拦路石的老问题。在当前这样一个承前启后的关键的发展阶段，更好地按照市场经济的要求发挥政府职能，进一步改革和完善政府管理体制，加快推进政府职能转变和管理创新工作，已是刻不容缓。

　　市场经济中政府的职能，可以用一句话简单地表述为：制定以保护个人权利为唯一目的规则并强制其执行。详细而言，一个政府应该维护法律和秩序，规定财产权利的内容，对解释规则的争执作出裁决，强制合同的执行，促进竞争，提供货币体系，保护没有责任能力的个体等。清楚地界定政府自身职能的界限并恰当地运用人民赋予的权力，是政府较强

　　中国改革的一个主要特点是自上而下的渐进式改革，所谓“自上而下”是指我国的改革始终是由政府来主导和设计并强力推动的，其优点在于减少改革实施过程中的利益协调成本；所谓“渐进式”改革是指先从微观改革、局部试验、体制外增量改革开始，逐步过渡到宏观改革、全面推广和体制内存量改革，其优点在于减少社会大震荡的风险。但时至今日，自上而下的渐进式改革的局限性逐渐暴露，改革实施过程中利益相关方的协调成本居高不下，社会中不同阶层甚至出现了对立情绪；改革的累计成本和后摊成本日益增加，改革面临的阻力加大。

　　我国政府职能转变是计划经济向社会主义市场经济转变的必然要求，市场经济的发展要求“全知全能”的管理型政府向服务型政府转变。政府职能的转变涉及到一个政府如何将注意力从计划经济时代的“设计”秩序、主导经济发展方向，转到市场经济时代顺从自生自发的秩序、辅助市场经济主体发展的问题。简而言之，转变政府职能的要害在于政府要自我削减其权力，并将其为市场主体服务的职能和权力也处于公开透明的监督之下，进而利用公众的社会力量来强力推进政府职能的转变和改革。进而言之，政府职能转变的实质在于改革模式的转变。

　　仅从主导改革力量的角度看，就我国经济体制改革的历程及将来展望而言，依次存在三类改革模式：政府主导型、政府主导公众参与型、公众主导政府参与型。就目前来说，应是从政府主导型转向政府主导公众参与型过渡的阶段。改革初期，“摸着石头过河”的现实使政府主导改革具有明显的优势和合理性。如果按照经济学的通行做法把制度变迁区分为由个人或群体自发发起的诱致性制度变迁和政府发起的强制性制度变迁的话，初始的改革显然是一种政府主导下的强制性的制度变迁。但当改革稳步推进到一定阶段之后，在改革过程中逐步形成的各种利益团体的出现，使得以往的带有计划性质的利益协调机制逐渐失灵，经济主体希望通过市场化手段解决利益冲突的诉求增多，要求参与制度创新和改革的呼声日益强烈，以争取在既定的市场化取向背景下为自己将来获取更多的利益创造一个最优的制度环境。

　　目前我国经济社会的现状是，经济社会发展的可持续性受到以自然环境恶化、收入分配差距拉大、教育医疗社会保障等领域改革艰难等为代表的诸多问题的挑战。这种状况下，政府主导公众参与型改革模式将会通过相关利益主体公平参与改革，参与制度、规则的制定和安排，使受制度影响的各方均能从新的制度安排中受益，实现多赢或共赢的博弈结局，或者至少能够满足卡尔多标准，即利益受损方能够获得足够的补偿，从而减少改革的阻力。

　　当前及今后较长时期内之所以需要一个政府主导和公众参与型的改革模式，是因为中国区域发展不平衡现状决定了仍需要政府在加大由执政党设计并推进政府职能转变和改革力度方面起主导作用，尽管这种作用的发挥是以广泛的公众参与为基础。当改革进一步推进，社会主义市场经济体制自我运行和自我修复机制运转逐步成熟，政府主导公众参与型改革模式也到了向公众主导政府参与型模式转变的时候。当然，对于我国的经济社会发展态势而言，到这样一个阶段尚需时日。

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