社保改革思路需“推倒重来”

　　社会保障关系到每个人的切身利益，人人都拥有知情权、评判权；社会保障的改革和发展，以民意为决策依据，才会避免走弯路，才不会“好心办错事”。大众的广泛参与，是我国社会保障改革和发展的希望所在。笔者认为，我国搞不起社会保险，社会保障改革和发展需另辟蹊径，实施一种不同于社会保险的社会保障新计划。

　　社会保险是统称，它包括养老、医疗、失业、工伤和生育等5个险种。自1993年以来 ，社会保险在学术上几乎成了社会保障的代名词，在实践中被看作是社会保障体系建设的重中之重。10多年来，在社会保障的学术研究和政策制订过程中，我国能不能搞社会保险，这是不需要再讨论的，是既定的前提。但我却要把这个既定的前提，拎出来论证一番，最终的结论又是推翻这个既定的前提，主张在社会保障改革和发展思路上“推倒重来”。这是不是异想天开或心血来潮？是不是想标新立异呢？都不是的。

　　笔者的上述观点，自2002年提出以来，正在逐渐被关注、认同。2003年8月，世界银行在一份《关于中国养老保险制度债务测算和改革建议》的文件中，把我所提出的社会保障新计划做为一种改革方案，做了时限为75年（2001年至2075年）的精算，结论是：大多数建议均比较合理，同时也切中了现行制度存在的许多缺陷。

　　不能忘记的几件社保大事

　　首先让我们从新中国成立以来的社会保障发展史中，撷取几件足以影响我国社会保障走向的事件，以说明我国社会保障改革前实行怎样的制度，社会保障改革要建立起怎样的制度。

　　这几件事件分别是：1951年颁布《劳动保险条例》；1993年和1994年社会保障改革的调研和决策；2000年国务院制订“完善城镇社会保障体系试点方案”。

　　选取1951年的《劳动保险条例》，主要想说明这样几个观点：

　　一是我国社会保障不是今天才有的，早在50余年前已经存在，社会保障研究是不能割断历史的。

　　二是劳动保险算得上一种很好的制度安排，即使在“文化大革命”中经办劳动保险的工会组织遭到破坏，劳动保险的筹资机制和统筹机制等也被改变，但劳动保险做为一种制度却一直维持下来，直到改革开放初期。

　　三是劳动保险已覆盖各种所有制企业，在劳动保险制度设计上不存在所有制歧视，至于后来社会保障演变为国有单位职工的“特权”，这同劳动保险的制度设定无关。

　　人口老龄化对社会保障的影响，远没有学术界渲染的那么严重。我国只是刚刚踏进人口老龄化门槛，65岁及以上的老年人口所占比重，刚刚达到国际公认的老龄化标准，我国应对人口老龄化高峰尚有20多年的准备期；应对人口老龄化，不一定非要在国家法定的养老金制度引入个人账户制，因为现收现付制也能应对人口老龄化

　　四是劳动保险制度曾经在改革开放初期被修复、拯救，始于1983年的退休费用社会统筹就是要修复劳动保险的筹资机制。

　　第二个事件便是1993年和1994年社会保障改革的调研和决策。我国正在实施的社会保障的制度框架和改革方案，基本上是在这两年敲定的。在这两年中，中央财经领导小组办公室先后两次组成社会保障专题调研小组，研究确定我国社会保障改革和发展的走向。在这两次专题研究中，当时的国家体改委和劳动部都是绝对的主力，而且在研究养老金制度改革方案过程中，两个部门的观点针锋相对。从这个事件的追忆中，可对以下问题有个更清楚的认识：

　　一是我国社会保障改革的背景。1992年10月，党的十四大确立了我国市场取向改革的大思路。1993年，中财办组织社会保障专题调研，指向很明确，就是为起草党的十四届三中全会的《决定》提供背景材料和依据。建立社会主义市场经济体制，是我国社会保障改革的大背景。就是在这个《决定》中，社会保障被视为社会主义市场经济体制的支柱之一。

　　二是我国社会保障改革的取向。1994年中财办组织社会保障专题调研，指向也很明确，就是按照党的十四届三中全会认可的社会保障改革原则，拿出社会保障改革可操作的方案或意见。最后专题调研组共制订了1个总体方案和12个分项方案，加上此前国务院已批准的医疗制度改革方案，共计13个分项方案，涵盖了我国社会保障改革的方方面面。效率优先、兼顾公平，这是当时指导改革的方针，社会保障改革也受这一方针的潜移默化。集中体现在养老金制度改革方案中，当时认为社会统筹的平均主义倾向严重，而引入个人账户制的用意之一，就是在养老金制度改革中也要体现效率原则。

　　三是我国社会保障改革的争论。1993年和1994年，是决定我国社会保障改革大思路的关键时刻，也是社会保障决策部门意见分歧最大、冲突最激烈的时刻。争议最大的当属养老金制度改革方案，从国家法定的基本养老金制度要不要引入个人账户制，最后发展到个人账户的规模多大为宜。针锋相对的两种意见，已经发展到不可调和的地步。1995年国务院发布的养老金制度改革方案，提供了“社会统筹和个人账户相结合”的两个实施办法，充分体现了这场争论的不可调和性。

　　本篇要描述的第三个事件，就是2000年国务院制订“完善城镇社会保障体系试点方案”。如果从社会保障的制度演变看，2000年国务院关于“完善城镇社会保障体系试点方案”（即正在辽宁、黑龙江和吉林三省进行试点的方案），同1994年制订的社会保障改革方案并没有本质区别，实质性的进展只是把养老金的个人账户由虚变实。

　　社保改革须正视的几个认识问题

　　从1951年颁布《劳动保险条例》算起，我国社会保障已走过了半个多世纪的历程；从1993年和1994年中央明确我国社会保障改革的大思路至今，也已有10多年时光。回过头来看，我国社会保障的改革和发展，有突破也有困难，有机会更有挑战；既有历史遗留问题有待解决和消化，又有随经济社会发展而新出现的矛盾和问题急需破解，还有一些新老体制交织在一起而产生的问题也需要认真对待。

　　笔者挑选出若干制约我国社会保障改革和发展的重大认识问题进行专门分析，目的是使越来越多的认识问题，经过讨论及辩论能够获得越来越多的共识。

　　社会保障“欠账”，这是本篇所要讨论的第一个认识问题。这几年，媒体时不时会报道说，我国在社会保障上欠老职工几万亿的债务，更有大学者经常在论坛或会议上疾呼，要划拨一定规模的国有资产用以归还欠账。此外，社会保障理论界也常常埋怨：都是这个“欠账”拖拽了社会保障改革的“后腿”。对此，我要进行两个方面的分析：其一，社会保障“欠账”是算出来的。其二，社会保障“欠账”的产生和规模，是同养老金制度改革的制度设计和转轨方式密切相关的。我研究的结论是，我国既然选择了“社会统筹和个人账户相结合”（简称“统账结合”）的养老金制度模式，就无法回避社会保障“欠账”；但我国制订的制度转轨方式不是缩小“欠账”规模，而是扩大了“欠账”规模，而且企图经过体制内消化的方式逐年“偿还”；由于对“统账结合”实施条件认识不足、实施时机把握得不够好，最终造成制度设计的目标不能实现。我的建议是：“统账结合”养老金制度模式，在我国实施条件不够成熟，不应再纠缠下去。

　　人口老龄化对社会保障的影响，远没有学术界渲染得那么严重。对人口老龄化提早作出预案、未雨绸缪，这是无可非议的。但在这个问题上所出现的“一边倒”和过分夸大的倾向，继而对社会保障改革和发展产生误导，则必须引起重视和反思。一是我国只是刚刚踏进人口老龄化门槛，65岁及以上的老年人口所占比重，刚刚达到国际公认的老龄化标准，我国应对人口老龄化高峰尚有20多年的准备期；二是应对人口老龄化，不一定非要在国家法定的养老金制度引入个人账户制，因为现收现付制也能应对人口老龄化。当然，我也不是绝对反对个人账户，只是不要由政府直接管理。

　　我们所要讨论的第三个问题，便是社会保障“赎买”。“赎买”这个词是我借用的，特指事业单位改革中出现的所谓“买断工龄”、“身份置换”等行为。这种倾向随着我国事业单位改革的全面铺开，大有蔓延之势。

　　社会保障的城乡衔接，是本文所要讨论的第四个认识问题。我在前面已经说过，我国社会保障的改革和发展已呈现“三线同时作战”的局面：既要搞好城市社会保障，又要顾及农村社会保障，还要兼顾城乡结合部的社会保障。同时我也尖锐地提出，目前有一种倾向非常明显，那就是企图以城市社会保险统领城乡社会保障建设，对此，我既表示忧虑，更表示反对。我在本书中试图对城市社会保险“下乡”动向，以及把社会保险变成一个筐、所有人群全往里面装等所造成的危害进行剖析，以期引起关注。

　　改革需要操作艺术

　　在我国社会保障的改革和发展上，急需做好三件事：一是设计一种社会保障新制度，新制度必须放眼未来、面向全社会，但不能为兑现旧制度的承诺而设计；二是关闭社会保障旧制度大门，门里边的人可以走出来（参加新制度），但门外边的人绝不能再走进去；三是制订从旧制度转向新制度的过渡方式，主要为过去已被社会保障覆盖的人群而设计。

　　关于设计社会保障新制度，我重点强调三点：第一，未来的社会保障，其目标应定位于老年社会保障，即从制度上防范老年贫困。第二，必须面向全社会，绝不能只盯着国有单位的职工，至少要把目前尚未被社会保险覆盖的人群都纳入视野。第三，社会保障不采取社会保险的方式，不设立个人账户。

　　我提出一种低门槛、开放式和可持续的社会保障新制度，要点包括：一是项目少而精，只包括养老和医疗两大项目（养老含“老遗残”）；二是项目捆绑式，养老和医疗两大保障项目整合在一起，不允许参保者采取分拆的方式参保；三是只规定享受社会保障待遇的年龄（年满65岁），不规定退休年龄，参保者何时不工作完全由自己决定；四是参保成本低，费率控制在工资收入的15%以内，参保单位和个人各负担一半，非组织化就业人员完全由个人负担；五是参保方式要灵活，只规定缴费年限，或把缴费年限折算成点数，允许间断性缴费；六是不设个人账户，实行全国统筹、现收现付。

　　社会保障改革急需做好三件事：一是设计一种社会保障新制度，新制度必须放眼未来、面向全社会，但不能为兑现旧制度的承诺而设计；二是关闭社会保障旧制度大门，门里边的人可以走出来，但门外边的人绝不能再走进去；三是制订从旧制度转向新制度的过渡方式，主要为过去已被社会保障覆盖的人群而设计

　　关于养老金制度转轨方式，我认为，在退休养老上只设老人和新人，而不像目前企业养老金制度改革中那样设“中人”。对于过去已被社会保障覆盖的在职人员而言，要么留在旧制度，要么加入新制度，允许其选择。选择留在旧制度，退休年龄和退休金标准仍执行原来的办法，但不排除国家今后会采取“小步快跑”的方式提高退休年龄，比如每年增加几个月，同时退休金标准将按照退休前几年的平均数进行调整。对于在职人员选择加入新制度，国家应予以鼓励。比如，允许参保单位为加入新制度的人员，在社会保障之外设立个人养老账户，注资额在工资收入一定比例内的给予免税优惠。

　　关于医疗制度转轨，建议对离退休人员和在职人员分开处理。离退休人员的医疗待遇水平不下降，费用由社会保障新制度筹措，但要制订切实防止医疗服务过度和浪费的管理制度和办法。在职人员的医疗保障采取两种方式解决：自达到法定退休年龄起，进入社会保障新制度；在未达到法定退休年龄以前，通过购买商业医疗保险的方式解决，费用由所在单位和个人共同负担。

　　为保证医疗制度平稳转轨，我建议搭建健康保健和医疗服务的新平台。这个新平台包括三个层次：一是家庭健康保健，具体由全科医生或家庭医生承担，负责公共卫生、健康保健和小病医治；二是慢性病俱乐部，具体由目前的社区医院或二级医疗机构承担，专门负责为诊断明确的慢性病患者服务；三是专科和综合医院，主要负责大病、重病及疑难病等诊治服务。

　　(本文节选自作者著《社会保障改革:何去何从》一书的自序，该书已由中国人民大学出版社于2006年6月出版)