邮政改革破冰 厘清专营权成焦点

　　刘晓忠

　　中国邮政改革终于破题，进入了实战阶段。日前，天津等5个省市的邮政管理局正式成立，拉开了邮政体系内政企分离的序幕。据悉，随着余下的省、市、自治区的邮政管理局在两周内相继成立，国家邮政管理局和中国邮政集团公司也将于年内正式实行分离。

　　据悉，新成立的邮政管理局隶属于信息产业部，国家邮政管理局和地方邮政管理局实行垂直管理。其主要职责为，贯彻执行国家邮政行业法律法规、方针政策和邮政服务标准；监督管理本地区邮政市场；组织协调本地区邮政普遍服务以及机要通信、义务兵通信、党报党刊发行、盲人读物寄递等特殊服务的实施。

　　可以肯定地是，此次政企分离将为邮政市场化改革提供必要的保障。根据三定方案，一旦国家邮政管理局和中国邮政集团公司实现分离，两者的人权、财权和事权将基本分离，前者为国家行政机关编制、从业人员为

公务员，而后者为公司编制，从业人员为企业职工。这样，至少从形式上对两者的利益关系进行了隔离。

　　然而，虽然邮政领域政企分离走出了可喜的第一步，但仍有一些问题横亘于改革的前路之上，需要在今后逐渐突破。

　　首先，如何界定中国邮政集团公司的专营权是今后市场化改革中争论的焦点。从目前的新《邮政法》草案第八稿的内容看，150克以下的信函仍然由邮政（改革后变为中国邮政集团公司）专营。

　　这种以量为主要标准的邮政专营权界定方法，实际上存在许多难以克服的问题。一些属于普通服务的邮政专营，如盲人读物等的重量可能会超过150克，但它却属于邮政专营权范畴之内。同时，有许多信函特别是商业信函在重量上可能会在150克之内，但从其他性质判断，它又不能完全归为邮政专营权范围之内。因此，这种仅凭重量来划分一项业务是否以营利为目的，在操作上存在很大的难度。

　　笔者认为，普通服务或邮政专营权的界定应从量价两个角度来进行，可能比仅由重量这一单一指标进行衡量更有效。其实，这种量价相结合的解决方法，在一些发达国家较为常用，如法国邮政法规定，350克以内、基本资费5倍以下的信件由法国邮政专营；英国邮政法的做法是350克以内，资费在1英镑以下的信函和小包寄递由英国邮政专营。这种以量价限制的方法来确定邮政专营，能够有效地解决公益性和商业性业务难以有效区分的难题。

　　目前新《邮政法》草案第八稿中虽然把邮政专营权由第七稿中的350克降低至150克，但限量不限价的鉴定办法存在难以克服的局限。这种做法将会产生两种危害：一是使得150克以内的邮政业务为中国邮政集团公司所垄断，二是加大了邮政市场化改革的复杂性和难度，不利于后续改革的推进。

　　其次，中国邮政集团既经营具有专营权的普通服务，又进行商业性的寄递业务，两者间倘若没有有效的防火墙，将不利于市场化改革进程的推进。公益性寄递业务在目前仍然属于亏损较大的业务，至少在相当长的一段时间内成本和收益难以达到平衡。在这种状态下，不为公益性和商业性业务设置防火墙显然不利于对中国邮政集团经营业绩的考核。由于公益性寄递的亏损要由国家财政给予补贴，这种混合经营将为中国邮政集团公司套取国家财政补贴提供可能和条件。笔者认为，今后的改革应将专门从事基于公益性的邮政专营权的业务从邮政集团剥离出来，成立专门的国有股份制公司来运营。这样有利于减少中国邮政集团公司角色的冲突，使之真正成为市场化的主体。

　　总之，当前

邮政改革虽然已经走出了政企分离的第一步，但改革还仅仅是起步，市场化的改革还需要不断深入，邮政领域的法律法规还需要不断完善和健全。特别是对邮政专营权标准的制定、邮政专营权如何经营问题，这些都将是今后邮政改革的重点，也是改革的难点。