移植土地基金当心水土不服

　　吴木銮

　　媒体近日报道，国土资源部等牵头制定的《土地出让金收支管理办法》可能在两个月内公布。《办法》将会要求建立“国有土地收益基金”，给后任政府预留一些发展建设资金。有学者认为，国有土地收益基金的设立，将会使本届地方政府的可用财力减少不少，对于遏止地方政府圈地具有很大的作用。

　　对于房地产制度，内地不止一次拷贝了香港的模式。但是，模仿者忘了春秋战国时期晏子的名言：“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳，叶徒相似，其实味不同”。原版香港的“土地基金”来到内地味道会相同吗？会不会遭遇到某些阻碍甚至成了寻租的新领地呢？

　　从动机来分析，政策出台无疑是正确的。现在大多数地方政府预算外收入的大头是来自于土地出让金收入。而地方政府的官员任期一般是五年，在这个任内官员往往比较关注即期的利益，对于预算内收入的支出一般还会有所顾忌，而对预算外收入支出一般比较粗放。因此，“土地收益基金”在避免寅吃卯粮方面有可能会起作用。但是，这只是个假设和猜测。

　　其实，早在2004年10月，国务院出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》就原则性地提出，要“探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行为。”全国土地学会的官员也分析认为，现在有很多中等城市，特别是东部城市已经卖到没有地可卖的程度，所以中央政府一直在考虑建立类似于香港土地基金的国有土地收益基金。这样既可减少地方政府以地生短期之财，同时也会大大减少政府违法占地圈地的冲动。

　　20年前，香港土地基金设立，一开始是为了特殊时期解决特定问题。中英《联合声明》的附件规定：从声明生效之日起至1997年6月30日止，港英政府从土地交易所得的地价收入中，在扣除土地平均成本后，与日后的香港特别行政区政府均等平分，为此于1986年8月13日专门成立了香港特别行政区政府土地基金信托。主要任务是为未来特区政府管理土地基金，并促使它保值增值。至1998年11月18日该基金正式并入外汇基金时，香港特区政府金管局公布土地基金总净值是2114亿港元。2004年，曾有动议撤销这个土地基金。至目前为止，该基金还在断断续续为特区政府弥补财政赤字。

　　但是，土地基金复制到内地需要谨慎对待。首先，内地政府目前不存在与当年港英政府及特区政府的更替类似的情形，存在的问题也与当年港英政府迥异。因此，设立这个基金的前提不存在。其次，一项新制度需要由其他制度、文化作支撑，特别是健全的金融法律、信用环境等，但目前这些要素大都属于缺失状态。关于这方面，可以作为对比的样本就是物业维修基金。百姓在支付房屋售价的同时，还要另外支付数万元用于建立物业专项维修基金。这个基金最初的设计目的是为了保障小区能够有持续保养的经费，不至于寅吃卯粮。但是，一开始就有人认为，没有配套制约的维修基金最终会陷入“掏空”的状态。2003年12月，广州市的统计表明，全市6.5亿元物业维修基金被

开发商或物管公司截留挪用，只剩1.95亿元留在账上。因此，没有法律保障的基金成了开发商和物管公司另外的非法收入来源之一。

　　另外，从内地学习的另一香港发明“楼花销售”，也可看出一些制度移植的荒谬。炒楼花曾被国际学界戏称为“中国人的第五大发明”，它的弊病从一开始就存在：交房时货不对板、交房时间无保障、重复抵押等，这些问题虽然在香港被各种配套的法律、信用文化所压制，但在内地却被严重放大。而且楼花销售无形中让百姓提供无偿贷款给开发商，也助长了今日

房地产商的贪婪和暴利，以至于最后不得不被叫停。

　　当下，如果我们解决不了配套制度缺失、信息不对称、权力泛滥等问题，那么引进一项新制度往往会制造又一场寻租盛宴。而防止地方官员短视，遏止违法圈地冲动等，迫切需要的是加强

公务员队伍管理，提高违法成本，建立信用环境等多方面措施协调作用，而不仅仅是制度的简单移植。