国企破产亟需完善配套政策

　　本报记者 费杨生 郭凤琳

　　日前在十届全国人大常委会第二十三次会议上获高票通过的《中华人民共和国企业破产法》，标志着除已列入国务院总体规划的近2000家国企外，其余约10万家国企将失去“特殊照顾”，转而选择市场化的退出方式。作为国有企业改革的最后一道“保护屏障”，政策性关闭破产即将取消，国企改革也将迎来“后政策性破产”时代。

　　对此，业内专家认为，破产国企的员工安置问题将成为此后国企改革的一大难题，应当通过建立破产保障基金、建立国有资本经营预算制度等方式来完善国企改革配套政策，推动困难国企的市场化破产。

　　政策性破产将退出历史舞台

　　国企政策性关闭破产于1994年开始实施。国家对破产项目实行“特别照顾”，包括对破产财产认定和债务清偿顺序做出特殊规定，并给予财政支持。它与市场化破产的最大区别就在于，政策性破产时企业清产核资后的所有资产首先用于安置职工，而不是清偿银行债务。

　　统计数据显示，1994年到2004年底，全国共实施政策性关闭破产项目3484户，核销金融机构债权2370亿元，安置关闭破产企业职工667万人。在2006年中央预算中，中央财政安排了338亿元，用以推进国有企业政策性关闭破产和中央企业分离办社会工作。

　　而新通过的破产法理清了担保债权优于劳动债权的关系，打破了政策性破产关于劳动债权优先的清偿顺序；并采取“新老划断”的做法，明文规定“在本法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理。”

　　根据全国企业关闭破产总体规划，实施政策性关闭破产的期限为2005年至2008年；2008年后不再实施。这样，2008年就成了政策性破产和市场化破产的分界线。在此期间，共有2167户企业等待政策性破产，涉及国有金融机构债权2290亿元，职工366万人。国资委企业改革局的一位官员称，将争取在今年完成最后一批政策性破产，明后年进行扫尾工作。

　　对于政策性破产的历史功过，专家们褒贬不一。破产法起草工作组成员、中国政法大学教授李曙光认为，政策性破产是计划经济向市场经济转型过程中的一种无奈选择，频频暴露出诸如假破产、真逃债等问题，而且与市场经济的平等原则是不相符的。政策性破产退出历史舞台是市场经济发展的必然。

　　国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁则认为，政策性破产对国企改革有一定的积极意义。比如说，促进了国有经济的战略性调整和产业结构的调整；对破产企业职工的优先安置也维护了社会稳定。

　　不过他也认为，政策性破产并未解决国企“流血不止”的局面。张文魁举例说，由于国有企业之间互相进行债务担保的现象比较普遍，一些企业如实施破产将使为其担保的其他企业陷入困境；对这种连锁反应的担忧使得相当一批企业“死不了”，继续长期亏损，“流血不止”。

　　安置破产企业职工将成大难题

　　市场化破产机制在掀翻了政策性破产的“保护伞”之后，也将面临如何筹集安置破产企业职工经费的难题。

　　张文魁认为，新破产法对国企改革的最大影响在于企业改制成本的支付问题。这些成本中最重要的一部分便是员工安置成本，不少企业将面临清偿担保债权之后，无钱支付劳动债权的问题。他建议，尽快建立国有资本经营预算制度，从中抽取一定比例的资金专门用于劳动债权的清偿。

　　对“后政策性破产时代”，李曙光同样认为，众多长期亏损的国企拖欠职工工资、欠缴社保费用，这些劳动债权问题如何解决是日后市场化破产面临的一大挑战。他的建议就是成立破产保障基金来解决这一难题。

　　这是因为，在市场经济成熟的西方国家，破产企业职工的生活保障主要由失业保险解决，而我国的社会保障体系还很不完善，转轨成本的支付程序也不透明。建立破产保障基金则可以让转轨成本的支付程序透明化，提高支付效率，降低支付成本。

　　在李曙光的设想中，破产保障基金的资金可以从我国1999年开始实施的失业保险费，再加上保费利息、财政补贴和其他来源获得。这些钱将主要用于支付破产企业职工被拖欠的工资和欠缴的医疗、

养老保险金等等。

　　当然，破产保障基金的建立并非易事，还需要与预算法的修改、国有资产法的制定以及社会保障制度的建立联系起来。可以肯定的是，“后政策性破产”时代，国企改革的配套措施仍需进一步完善。