期待中国版萨班斯法案

　　李宏

　　资本市场中每一次事关普通投资者保护的措施出台或政策宣示性动作，总会在投资者中引起不小的集体观念震动和积极期待。最近的政策宣示性动作是财政部启动企业内控标准体系建设工作，以及近日由财政部、证监会、国资委共同参与的“企业内部控制标准委员会”经国务院批准正式成立。

　　对投资者来说，这实际上预示着一部可以有效保护其利益的、类似美国萨班斯法案的企业内控标准体系即将在中国建立。根据相关报道，拟议中的中国萨班斯法将主要包括企业内部治理的基本要素、原则和治理框架；投资者权益以及相关者利益保护的制度安排；良好的内控配套立法体系和运行良好的执法体系三部分。而这其中又以后者良好的内控配套立法体系和运行良好的执法体系建设最为重要。正如美国立法者在萨班斯立法之初所说的：没有铁血的(法律)制度约束，在巨大利益面前，没有人会自觉履行信托责任。换言之，市场信用首先是法律信用。

　　关于这一点，中国证券市场及其投资者已有过深刻的教训。以最近的科龙德勤虚假陈述案为例，7月5日，经过艰难的调查取证，中国证监会终于做出了对广东

科龙电器股份有限公司、顾雏军虚假陈述行为的行政处罚决定，并在近日对顾雏军追加永久性市场禁入的处罚。不过，处罚固然意味着科龙、德勤虚假陈述证券民事赔偿诉讼案件将可以按照既有司法机制得以大规模铺开，甚至为该案铺开做准备的“科龙、德勤虚假陈述证券民事赔偿案法律问题研讨会”也即将于本月22日在江苏无锡市召开。可以想见，该研讨会必将是一次有意义的律师峰会。但科龙电器轻易地成为顾雏军“科龙牌提款机”真相所暴露出来的企业内控形同虚设问题，却使得上述事后所能采用的行政、司法手段显得那么苍白无力。毕竟当因内控失范或失控所造成的损失发生后，一切事后救济对投资者来说基本上都要打折处理了。

　　所谓“内控失范猛于虎”。事实上，迫于此前中国资本市场上的企业内控失控情势，中国版萨班斯法案早在几年前就在监管当局的筹划酝酿之中。只不过，建立何种企业内部控制标准、企业内控体系和治理框架，以及如何有效控制企业内部风险而不致过分增加企业成本，一直是中国证券和相关监管当局难以“落笔成案”的悬疑。此番国务院正式批准成立“企业内部控制标准委员会”，看来相关监管当局对通过企业内控制度建设提高企业内控水平已形成共识，中国版萨班斯法案出台大局已定。既然中国版萨班斯法案立法目标已定，那么剩下的就是如何成案了。

　　与美国有一整套的萨班斯法案配套法律体系不同，中国当下关于公司治理和外部监控的法律文本还非常单薄，执法水平也并不令人满意。譬如，证券市场缺乏集体诉讼制度，在证券民事赔偿诉讼中没有汲取“举证责任倒置”规则；行政处罚与刑事处罚衔接不畅；新修订的《证券法》和《刑法》对高管违背信托义务和明显损及公司利益的行为处罚仍较美国萨班斯法案为轻等。所有这些都将大大影响中国版萨班斯法案的制定进程和制定后的实施效度。因此，要想使中国版萨班斯法案顺利成案，就要推动多方联动立法，不仅与资本市场直接相关的证监会、国资委和财政部要参与，全国人大和最高人民法院也要参与其中。

　　当然，美国萨班斯法案作为世界资本市场上迄今为止最为严厉的保护投资者监管法案，其在对上市公司等企业内部管控的拉网式控管中，某些以美国司法制度为背景的制度建设并不都是必要或科学的。譬如，该法第906节对公司高管处以最高20年监禁、最高500万美元的罚款。经验表明，严苛的法律责任虽然在一定程度上能够提高

审计质量，但是过大的法律风险也会造成“逆向选择”效应，并最终导致整个会计职业质量的下降。因而我们在学习并制定中国版的萨班斯法案中，应根据中国现有的司法制度有所取舍，而不是不切实际地创造所谓条件以便“照单全收”。特别是在司法保护程序没有进一步完善修改的情况下，单方而不是多方联动修法的结果将严重危及资本市场上最为珍视的法律信用。

　　总之，作为加强证券市场基本制度建设持续努力的一部分，此番艰难启动以加强企业内控和

会计师事务所内控为中心的中国版萨班斯法案立法程序，标志着中国企业内控制度建设已经正式提上议事日程。中国证券市场以强化市场主体内部风险控制为中心的基本制度建设又开始向前跨步。(作者单位是北京市赛德天勤律师事务所）

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