现行住房预售制度导致房价“居高不下”

　　□易宪容 黄苑

　　目前，房屋预售制度是房地产融资制度的核心，如何评价房屋预售制度，既决定了国内房地产市场能否健康、持续发展，也决定了国内银行业的风险高低及发展前景。

　　在国内房地产市场发展初期，住房预售制度的设立，目的是为了扶持成长中的房地 产开发企业，即降低房地产行业的进入门槛，鼓励更多的企业进入房地产业，以便保证我国的住房制度改革得以成功。但从具体的实践看，一方面，房屋预售制度在一定程度上推动 了国内房地产市场的繁荣；另一方面，住房预售制度所存在的诸多缺陷，也为房地产开发商利用其制度性缺陷并掠夺社会财富创造了条件。在一定程度上讲，房屋预售制度不仅妨碍国内房地产市场的健康发展，侵害了消费者利益，也给国内银行发展带来了一系列的风险。

　　因此，系统而全面地分析我国的房屋预售制度，既对完善和发展房地产经济理论有着重要的理论意义，也对国内房

地产政策取向具有重要的实践意义。

　　现行住房预售制度引发六大市场风险

　　从现有研究显示，国内房地产商的资金来源，包括房地产开发贷款和个人住房抵押贷款在内的银行信贷资金，绝大部分的资金都是来源于银行。在2004年房地产企业自筹资金中，仅有16%左右是房地产企业的自有资金，而80%以上的资金来源于国内银行贷款。另外，从资产负债率看，1997年以来，房地产开发企业的资产负债率一直高达75%，房地产开发企业的贷款和自筹资金与当年完成的房地产开发投资额之比在2003年达到了90%以上。这些数据都说明，国内房地产开发基本上是依靠银行信贷完成的。房地产开发商的资金占银行贷款比重如此之高，其借助的工具就是房屋预售制度。

　　商品房预售是目前我国主要的房屋销售模式之一。我国涉及商品房预售的法规主要包括1994年的《中华人民共和国城市房地产管理办法》，国务院1998年发布的《城市房地产开发经营管理条例》，2004年7月经建设部修改后的《城市商品房预售管理办法》。上述三个文件及包括的相关条例对国内住房预售制度都有详细的规定，但这些条例都是在计划观念主导下制定的，当时国内房地产市场还没有发展起来。这种规则的不完全性体现为该制度是一种单边风险的分担机制，即风险主要是由消费者与银行来承担，而开发企业所承担的风险过小。对进入住房预售制度市场准入、资金运作、资金监管及违规处罚等，这种规则已显得难以适应市场的发展现状，或存在着诸多缺失。因此，我们有必要对该制度进行全面的分析与评估。

　　从目前的住房预售制度现状看，商品房的买卖可以分为现房买卖和期房买卖两种形式。据国家统计局统计，自1998年以来，在我国房地产投资的各种资金渠道中，国家预算内资金、债券、利用外资及外商直接投资均呈现回落趋势，而国内贷款、自筹资金和其他资金来源比重迅速上升（见表1）。在房地产开发资金来源中，自筹资金主要由商品房销售收入转变而来，且大部分来自购房者的银行按揭贷款。如果按首付30%计算，企业自筹资金中约有70%比重来自于银行贷款，而“定金和预收款”中有30%的资金也来自于银行贷款，以此计算房地产开发中使用银行贷款的比重在55%以上（见表2）。这说明，目前我国房地产业的金融风险主要体现为在资金结构上出现了很大问题。

　　从实践经验来看，在推动我国房地产市场繁荣的同时，房屋预售制度也为房地产开发商利用其制度之缺陷掠夺社会、民众财富创造了一定的条件。一些资质低的开发商利用预售的制度缺陷、法律缺陷侵害购房人权益、将大量风险转嫁给银行，这类风险主要体现在以下几个方面：（1）购房人缺乏担保的法律保障；（2）在预售制度安排下，交易双方的“标的物”(商品房)并不存在；（3）期房兼有期货和远期合约的特征，因此容易造成房地产价格泡沫；（4）“假按揭”套取、诈骗银行信贷资金；（5）房地产风险主要由银行信贷资金和购房人承担；（6）开发商将房产一屋两卖、一屋多押致使纠纷迭起，这样不仅给国家进行房屋产权产籍管理带来一系列麻烦，而且还会给银行带来损失。

　　事实上，我国政府已意识到上述这些问题，尤其是长期以来我国房地产开发企业的资金来源主要依赖于银行贷款和预售贷款，这样会引发巨大的金融风险。房地产开发对银行信贷完全的依赖性，不仅使得住房预售制度对房地产开发显得越来越重要，而且也使得房地产开发依靠预售房款筹集开发资金的渠道趋于狭窄。目前，对于是否取消住房预售制度已提上日程，以上变化也表明，我国房地产投资体制正在发生变化，它需要扭转长期以来房地产开发过度依赖于银行贷款和预售贷款，以此来降低银行的金融风险。

　　现行房屋预售制度存在三大深层次问题

　　针对房地产市场上存在的各种问题，我国政府已或正在逐步完善一些制度性安排，由此也会在房地产市场上逐步产生效应。就目前而言，我国的房地产市场是挑战与机遇并存。房地产市场的不断发展，致使我们面临新的挑战，而预售制度所存在的诸多缺陷成了制约房地产市场发展的重大障碍之一，不仅制约了房地产市场的稳定运行和其功能的全面发挥，而且更为重要的是还可能会影响到社会经济的稳定发展。下面，我们来分析目前房屋预售制度运作时所存在的三个方面的问题。

　　首先，在现行的房屋预售制度下，由于缺乏一套健全的法律制度、信用体系及房地产市场监管制度，凭借于这种制度的缺陷，房地产开发商能把其经营过程中的所有风险转移到他人身上。笔者认为，不少房地产开发商之所以能够“空手套白狼”，就在于房地产商物色到一个房地产项目后，可以先通过种种方式募集到资金，甚至借高利贷，把开工所需要的证件办妥以便保证项目开工。只要项目一开工，房地产开发商就开始办房屋预售证，所有证件报批完毕后，房屋就可以准备销售了。房屋一经销售，银行的钱就开始流入开发商手中，开发商先把已借的钱还清，随后卖出的房子都是其净利润了。在资金压力逐步减小的情况下，开发商开始制造各种假象来哄抬房价并逐步销售其余的住房。由此可见，在这种房屋预售制度下，房地产开发商不仅能以低成本使用银行资金、无息占用购房者的预缴款以及承建商的垫款，而且也不需承担房屋的存货成本。这就是购房民众所看到的所谓“期房价格低”的幻像，实际上房地产开发商却在使用各种策略让房价持续上升。相反，如果是现房交易，房地产开发商一则要承担资金之成本，二则要承担房子囤积风险。在这意义上来说，央行建议取消国内房屋预售制度也是理所当然的。

　　其次，开发商存在着“价格合谋”的真实动力。有观点认为，民众之所以接受房屋预售制度，就在于这种制度安排能够增加住房供给，能够让消费者购买到更便宜的房子，因此，民众愿意接受期房预售的风险。但现实生活中的情况并不是这样的。在目前的情况下，我国房地产市场是一个非竞争的垄断性市场，特别是土地的获得方式更是决定这个市场的非竞争性。因为，要想进入这个市场获得土地，只有那些与政府利益相关的企业，或者具有特殊关系或背景的人。而这些人或企业一旦获得土地，土地的行政性垄断就转化为市场性垄断。在需求一定的前提下，假如房地产开发公司之间竞争激烈，房价必然会下降，而房价下跌会压缩开发商的利润空间，这样的竞争结果是开发商不愿看到的。因此，开发商之间存在着价格合谋动机（在最近的房地产新政后，房地产开发商经常在一起开会商量其实就是一种“价格合谋”）。在需求旺盛（包括投机需求在内）的条件下，开发商之间更是缺乏价格竞争的外部压力。更严重的是，在或真或假的行情看涨的大背景下，开发商时常会制造涨价升值的假象，消费者反而会对降价出售的房子的质量产生怀疑，从而陷入了“买涨不买跌”和“价格越低房子越卖不出去”的恶性循环。

　　对于资本密集性的房地产开发商来说，保持房价的刚性、降低巨额沉淀成本的风险及获得超额利润等因素，共同成为开发商偏好于价格合谋的动力，而房屋预售制度则为这种房地产开发商的价格合谋创造了一种先天条件。也就是说，如果房地产开发商不是用无成本的房屋预售贷款作支撑，而是用自己的资金或借贷他处的资金，不仅会增加他们的合谋成本（因为借贷是要成本的，房子销售延后一天就得支付一天的利息），而且也可能让房地产开发商面临资金流断裂的风险。在这种情况下，必然会导致房地产开发商抛售楼房，从而房价快速下降。可以说，房屋预售制度是导致近几年来房地产市场价格“居高不下”的最为重要的原因之一。随着房价的推高，房地产泡沫势必会吹大，房地产市场风险也会随之不断增加。所以，那种认为房地产金融与房屋预售制度关系不大的观点其实是根本不成立的一种臆想。

　　再次，风险分担机制的严重缺失。是否取消房屋预售制度并不是最为重要的事情，重要的是这种制度存在着巨大风险。如果取消这种制度，那么这些风险可以规避。这就是央行建议的理由。如果不取消，一定要推行房屋预售制度，那么这种制度的巨大风险就得建立一种风险分担机制来保证。面对着这巨大的风险，既不能全由购房消费者来承担，也不能全由银行来承担（而银行承担最后也得由全体民众来承担），而是由整个当事人一起来承担。但从目前的情况看，国内房屋预售制度没有这种风险分担机制。

　　就目前的情况而言，不是取消不取消住房预售制度的问题，而是要检讨这种制度有哪些问题，并导致了哪些房地产市场风险，同时这些风险又由谁来承担。如果不把这些事情、这种状况研究清楚而一味地来推行这种制度，那么就可能让这个市场中的当事人，一些人的利益受到掠夺与侵害，而另一些人则容易获得暴利。

　　单位：亿元

　　表1 ：房地产开发企业(单位)资金来源

　　年份

　　地区本年资金

　　来源小计国家预算

　　内资金国内贷款债券利用

　　外资外商

　　直接投资自筹资金其他资金来源

　　1997381712.59114.94613289731455

　　1998441514.910536.236225911671812

　　1999479610.011129.925718013452063

　　200059986.913853.516913516142819

　　2001769613.616920.313610621843671

　　2002975011.822202.215712427384620

　　20031319711.431380.517011637716106

　　20041716911.831580.222814352088562

　　20052117812.538355.6252168703910035

　　资料来源：2005年我国统计年鉴

　　表2 ：全国房地产开发国内贷款、各种来源投资及比重

　　项目

　　年份房地产

　　开发国内贷款房地产

　　投资资金

　　来源合计房地产开发

　　国内贷款

　　占各种资金来源的比重（%）

　　1997

　　1998

　　1999

　　2000

　　2001

　　2002

　　2003

　　2004911.19

　　1053.17

　　1111.60

　　1385.10

　　1692.20

　　2220.30

　　3125.14

　　3158.413817.06

　　4414.94

　　4795.90

　　5997.60

　　7696.40

　　9750.00

　　13128.22

　　17168.7723.87

　　23.85

　　23.18

　　23.09

　　21.99

　　22.77

　　23.80

　　18.4

　　资料来源：我国房地产发展报告

　　住房预售制度改革的九点对策与建议

　　由目前住房预售制度中所存在的诸多问题显示，如何保证房地产的金融安全和高效运作是一个重要问题。从其他国家和地区的国际经验来看，房屋预售制度可以促进房地产业良性循环，但关键是要设计出合理的风险担保机制以分散其各个环节的风险。无论是严格的准入或退出制度，预售资金的专项管理，严格的法律监管，还是为购房者提供更多的合约形式等，这些都是风险分担机制的重要组成部分。

　　在我国，银行对房地产业金融支持的资产结构导致银行正面临巨大的风险。由于信息不对称，购房者可能会面临房地产商的各种败德行为。我们意识到，有鉴于目前住房预售制度中存在的不确定性和脆弱性，应当建立完备的风险分担机制，来保障住房预售制度下的金融安全，即风险应该由多个利益主体（包括开发商、房地产投资者、建筑商、银行及购房者）按照风险与收益的对等原则进行共同分担。这种风险分担机制应该贯穿于住房预售制度的始终，合理分散或降低各个环节的风险，应包括严格的市场准入与退出机制，房地产市场信息披露机制，多种合同选择与谈判机制，住房预售款专项管理制度，市场的惩罚机制，风险分担机制，风险约束机制，监管机制以及保护购房者利益的救助机制。

　　严格准入和退出机制

　　目前房地产预售之所以会出现众多问题的重要原因之一在于缺乏严格的市场准入和退出机制，在房地产价格和利润大幅提高的驱动下，导致大量企业过度和无序的涌入，而一些不适应市场规律或不符合国家法规的房地产企业很难退出市场，或者利用不完善的退出机制来逃避责任。因此，我国应全面实行市场准入制度改革，并推行市场预警和信用管理制度，进一步加强对市场的监管，维护广大消费者的利益。

　　“准入机制”和“退出机制”是同一个市场机制的两个方面。在现实的房地产开发中，很多项目公司往往在该商品房销售完毕后就予以注销，或者是故意创造条件让工商机关予以吊销。当房子出了问题时，开发企业都已不复存在了，业主的权益也无法得到保证。由于目前我国的公司法所采取的是较为严格的法人有限责任制度，当房屋质量和保修承诺等方面出现问题时，很难追究到实际投资人的责任，现行的法人有限责任制度也成为房地产开发企业逃避责任的重要方式，导致劣质工程源源不断的出现。

　　所以，实施科学严谨的房地产市场准入制度和退出制度，有利于从房地产市场入口上把好关，正本清源，防患于未然，从而保证房地产开发商的质量，减少开发商的败德行为。对于商誉较好的、符合条件的开发商允许房屋预售，不符合条件的开发商不能够进入住房预售制度，他们只能等到房屋完工后才能售房。

　　严格房地产市场信息披露机制

　　一般来说，住房作为一种特殊商品，消费者购买其产品时，不仅要购买其产品本身的质量，而且要购买其产品周围的环境。因此，消费者在购房时，无论是对住房质量还是对住房的销售过程来说，在买者与卖者之间存在严重的信息不对称性。正是这种买者与卖者之间存在着严重的信息不对称，不少国家要制定严格的法律法规来约束这种房地产市场信息的严重不对称，以保护消费者的利益。

　　对于住房预售来说，政府应要求房地产开发商公布其楼盘的详细信息。如在楼盘开盘之前，开发商申请预售或是销售许可时，政府应要求房地产开发公布上市的房源套数、面积、开盘时间、预计价格；在住房销售中，政府主管部门应要求开发商及时公布已售套数、面积、价格，以及可售套数、面积等等信息。另外，对于楼盘附近的环境及未来发展，政府规划部门应把周边的生活设施、教育环境、干线道路、以及该地区的未来发展等，详细地规划在所属地区的发展蓝图上，蓝图内展示每一个地段可以供发展的用途。这些信息完全可以通过网络查询到。也就是说，信息公开化透明化是采用住房预售制度的一个必要前提。

　　预售合同多样化选择

　　在一个住房预售的成熟市场上，住房预售合同并不是已经印刷好的格式化合同，而是一个住房预售合同多样化的选择体系。即在住房预售合同的选择上，消费者既可以选择现有的格式化合同，也可以是住房消费者与房地产开发商就住房销售合同谈判的结果。

　　因此，政府、银行以及开发商应为具有不同风险偏好、不同风险承担能力的利益主体设计具有不同风险、不同性质的预售合同，无论是住房预售还是现房购买，只要多一些选择，市场总是能够找到最好的解决办法。多样化的金融工具可以使购房者根据自己的需要进行选择，其好处根源于僵合同形式所能够减少的风险的程度，因为风险防范是合同双方关于各自成本和收益讨价还价的过程，讨价还价的结果形成了各种不同的合同形式或金融工具。

　　住房预售款专项管理

　　在任何一个成熟的住房预售市场，住房预售款不是收到款之后就全部转到房地产开发商名下，而是有制度安排由专门的机构或银行来专业管理。住房预售款的使用是在严格监管下随着工程进度快慢来发放。但是，就目前我国的情况来说，基本上是采取一种模式，预售收取后，住房预售款就成了房地产开发商自有资金，至于开发商如何来处理这些款项，完全是开发商的事情。尽管以往的条例有规定让房管局来管理，但目前这道制度也免了。

　　在这样的制度安排下，房地产开发商完全可能轻易地把住房预售款不按规则任意挪用。这样，房地产开发商一旦启动一个项目，后来项目的滚动开发就可以“空手套白狼”。这也正是房地产开发商竭力反对取消住房预售制度关键所在。因此，对住房预售资金还可采取专项管理、专项信托、专门账号等方式来管理这些资金。这样既可以防止开发商随意挪用住房预售的专项资金，也可以防止开发商假按揭等违法行为。住房预售款专项管理是目前住房预售制度改革的关键。

　　建立市场惩罚机制

　　由于我国政府某些主管部门的监管不力，相关行业的操作不规范，以及我国的房地产法制建设不太完善，使得我国的房地产预售市场上问题突出，房地产开发商利用预售制度上的缺陷恶意侵害消费者合法权益的事件屡见不鲜，已经严重影响到整个房地产行业的健康发展。因此，应建立相关处罚开发商的制度，要有明确的处罚标准和处罚措施，对不守信用、违规的房地产开发商进行处理，甚至要限制这些违约的企业再进入这个行业；要制定相关的、清晰的、可操作的合同标准，保护购房者的利益；当购房者利益受到侵害时，有可参照的标准，建立相应的投诉、仲裁、补偿的机制，降低和减少消费者的损失。

　　建立风险约束机制

　　除了严格的准入和退出制度以外，借鉴国际经验，商誉也是约束房地产开发商的最好途径。在预售市场上，由于资讯的不对称，消费者相对与房地产开发商而言，获得的信息较少，所以通常只能透过建设公司的商誉、预售房的广告、预售屋的接待中心看样品房或者根据亲朋好友处得知品质好坏，但是大部分消费者会依据商誉作为购买的指标，来判断品质的高低及愿付的价格，所以开发商为了达到利润最大化，必须花成本在商誉的培育上才能维持良好的商誉，而拥有较高商誉的开发商可以向消费者索取更高的预售房溢价。但是，商誉在预售市场上发挥作用的一个重要前提是，市场要能建立严格的准入和退出制度，否则开发商的短期行为将不会受到商誉的约束。

　　建立监管机制

　　我国的城市房地产管理法虽然已经立法采取了一些监管措施，但是从实践来看，效果并不明显，没有达到真正保护购房者的利益，要确保预售房的购买者的利益尽可能少地受到损害，就应加强对商品房预售活动的监管，包括事前、事中和事后监管，事前要对开发商的资金状况、信用度和实力进行一系列的审查；工程开工后，要检查是否按合同要求进行施工，是否延期和修改合同；在交房时，要有相关机构监督开发商公平、公正与购房者的房屋交接；要通过多种手段的综合运用，形成一个完整的对房地产业进行严格监管的链条，确保广大群众的合法权益不受侵害。

　　建立保护购房者利益救助机制

　　如果允许预售制度的存在，那么就必须建立救助机制，其核心在于建立风险担保基金。在预售出现问题后，这项基金可以进行快速赔付、稳定公众信心，这是履行风险担保职责的重要保证之一。这项基金可以采取基金的筹集模式，即通过风险担保基金的筹集与积累，把预售制度中各种风险合理、均衡地分散到各负担主体的制度模式。有鉴于政府应设立房屋预售制度的风险担保基金，如同存款保险制度一样，凡是参加房屋预售制度的房地产开发商都应参加这个基金，即按营业额缴付，一旦出现问题，就由这个风险基金来承担责任。通过这样的机制，不仅可以把整个房屋预售制度的风险分散由消费者、银行及房地产开发商一起来承担，而且也能够约束房地产开发商减少违约。

　　培养健全的预售房和现房市场，合理引导房地产价格

　　Flood 和Hodrick(1990)认为资产价格的变动有一部分是受到自我实现因素的影响，而这类非基本因素所造成的价格变动，常常无法反映在资本化价格上，以致于会出现资本化价格与市场价格不一致的情况。在理性预期的假设下，实际资产价格会遵循市场基值，当实际价格偏离市场基值，就会出现泡沫。因此，培育健全的预售房、现房市场，是引导房价健康发展、合理引导居民合理预期的重要保证，期房价格和现房价格之间存在双向引导关系。但在价格发现功能中，现房价格的引导作用更强。虽然更重要的事实是：影响房地产现房及期房价格的根本性动因是宏观经济的变化。但是，笔者认为，培育一个完善的预售房、现房市场具有非常重要的现实意义，它可以为国家提供房地产宏观调控的信号。因此，从合理引导房地产价格、引导居民预期的角度会成为培育和完善预售制度的新视角。

　　总之，目前国内住房预售制度是一种单边风险分担制度，是目前国内房地产市场中亟待解决的一个重大问题。尽管目前我们还难以全面地解决好这些困难与问题，但应该全方位地审视和解决好这一问题，否则放任这一问题的发展，必然会导致整个房地产市场的泡沫吹大与破灭，并导致我国银行业危机及经济衰退。目前，这种单边风险分担的住房预售制度已经成为我国房地产市场上不可回避的重大问题，监管机构应该对它密切关注与改革。就目前而言，即使不取消住房预售制度，但也要全面清理与完善这一制度，否则住房预售制度将可能会引发我国金融市场上的风险。

　　（易宪容，中国社会科学院金融研究所金融发展与金融制度研究室主任，研究员）