内外并举 有效监管副题

　　■聚焦上市公司内控指引（四）

　　本报记者 周松林

　　上市公司内控制度要发挥应有的作用，离不开相应的监管制度的完善。除外部监管外，还应包括上市公司内部的监管。目前我国企业内部控制监督并不成功，上市公司屡屡犯 案，触目惊心。因此，业内专家普遍认为，有必要从体系上对上市公司内部控制监督进行重新审视和探究，促进其内控机制的健全和完善。

　　体制不顺 监督无效

　　我国现行企业内部控制监督体系主要由监事会、独立董事和内审部门这三大机构组成，其职责是检查、监督和评价“企业董事会、管理层和其它员工实施企业内部控制活动”的效果和效率，保证企业的正常运行。但实践证明，我国企业内部控制监督并不成功，存在的主要问题是对董事会及管理层缺乏有效监管，使企业内部控制达不到应有的作用。究其原因，主要是因为体制不顺、人员不当及国有股一股独大，尤其是体制不顺，使得内控监督处于无效状态。

　　专家表示，目前的问题是，在外部环境上，政出多门，职能重叠，产生诸多矛盾；在协同性上，各自为政，没有形成有机有效的体系。监事会、独立董事和内审部门工作内容相同，但监事会和独立董事属于战略层面，内审部门是战术层面。两者只有形成一个有机有效的整体，实现互补，才能有效监督。遗憾的是，日常工作中他们之间几乎没有任何联系。

　　监督体系应内外并举

　　专家强调，内控制度的建立健全是以有效监督监管为前提的。为了不让上市公司的风险控制机制流于形式，必须配之以有效的监管制度，形成完善的监管体系。上证所的《上市公司内部控制指引》很好地借鉴了美国《萨奥法案》的精髓，在监管途径和方式上进行了突破，特别是通过信息披露监管来督促上市公司完善内部控制。

　　首先，《指引》要求上市公司对内部控制进行检查监督，并指定专门的职能部门负责，要求建立相应的工作制度。该部门可直接向董事会报告，其负责人的任免可由董事会决定。其次，《指引》对上市公司内部控制的信息披露作出规定。上市公司应在定期报告中披露内部控制制度的实施情况，在发生重大的内部控制风险时，还应及时以临时公告形式披露。最后，《指引》要求公司在年度报告披露的同时披露内部控制制度自我评估报告，并要求外部审计进行核实评价。

　　完善罚则提升约束力

　　《内控指引》对上市公司能否具有约束力呢？对此问题，法律专家普遍认为将具有一定约束力，但为了进一步发挥其效力，有必要完善《指引》中的罚则。

　　法律专家李明良博士认为，目前交易所制定的《指引》属于市场规则范畴，是一种商事规则。根据商事规则的定义，它对上市公司而言是具有约束力的。当然，在实施过程中还需要加强外部监管，根据国外成熟市场的经验，最主要的是通过信息披露形式来监管。

　　国浩律师集团上海事务所宣伟华律师则认为，在通过持续的信息披露来监管的同时，还要强调罚则，加重对违规责任人的处罚。另外，还应该完善相关的法律和规章制度，形成一个适宜的、畅通的上市公司内部控制信息披露的法律责任追究和惩戒机制，为监管提供有力的保障。