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摸清底数 找准切入点 完善上市公司治理与监管
- 中国证监会上市公司监管部主任 杨 华
为了切实贯彻落实《国务院批转证监会关于提高上市公司质量意见的通知》及证监会就上市公司监管工作提出的具体目标，2005年底，证监会组织在全国范围内实施了一次“百
家上市公司治理调研活动”。调研共选取上市公司样本152家，占上市公司总数的11.18%。因为行业分布、所有权性质分布和经营模式分布等方面事先考虑较为周到，这些上市公司能够基本反映整体情况，具有较强的典型性和代表性。完成的148篇调研报告覆盖面广，基本反映了我国上市公司治理的现状。
上市公司治理质量
总体上看，我国上市公司的治理机制趋于完善，但一些固有问题的暴露程度正在加大。通过组织这次活动，一些观点印证了我们以前对公司治理结构的判断，一些观点则对我们以往的分析提出了修正。分开来讲，有下面几点。
上市公司独立性有所增强，但本质问题仍没有得到彻底解决
独立性方面的进步主要表现在：除个别上市公司存在高管人员兼职外，副总经理、财务负责人、董事会秘书等职位在股东及关联企业中不存在兼职问题。和往年不同的还有，上市公司一般都能够自主招聘经营管理人员和职员，一般也设立了独立的采购、生产、销售、人事、财务等职能部门系统，在人员、资产、财务、机构、业务等方面与控股股东做到了基本分开，其独立性有所增强。
调研中显暴露出来的深层次问题主要有：被调研上市公司第一大股东持股比例尽管有所下降，但“一股独大”衍生的问题仍然存在。大股东“掏空”上市公司、侵害中小股东利益的情况时有发生。
以往我们的看法是，“一股独大”一般会导致控制股东的利益侵占，但这次调研发现“一股独大”对上市公司治理的影响具有多样性。有一些上市公司的股权结构尽管存在“一股独大”的现象，但在较长时间里似乎并未出现重大缺陷，特别的，有些上市公司在大股东的支持下，还取得了较好的经营业绩，即大股东扶持的情形在一定条件下也存在。另一方面，部分股权分散的上市公司，出现大股东控制权争夺带来上市公司经营不稳定、挪用上市公司资金、陷于担保怪圈等情况。股权集中或分散，本身并不能作为判定上市公司治理有效与否的标准。这个修正让我们进一步明确，公司治理结构优化的本质是权利的有效制衡与合作，而不是股权结构本身。
上市公司“三会”制度基本健全，运作趋于正常，但由于股权分置，各方仍然难以坐在一起平等协商，共谋发展
上市公司一般都能按要求搭建股东大会、董事会、监事会的框架，保证各方利益主体有主张权益的会议机制。大部分上市公司董事会、监事会运行正常，股东大会的召开程序、会议议题、表决情况等整体较好，流通股股东参会积极性有所提高，累计投票权开始得到重视，股东维权意识开始提高。
但正如我们已经发现的，在股权分置的条件下,非流通股股东和流通股股东的利益实现方式存在差异，难以坐到一个桌子前，共商发展大计。
还有一个重要的问题是，部分国有企业改制上市后，国有资产代理人虚拟的状况并未发生根本改变，在产权上仍处于“超弱控制”状态，“一股独大”的股权结构演变为 “一人独霸”的内部人控制局面。
高管人员选聘机制、约束及激励机制正在形成，越来越多的公司注重内控制度建设，但缺乏这些机制发挥长效作用的丰厚土壤
调研发现，上市公司普遍建立了《总经理工作细则》，执行情况较好，高管人员由董事会聘任，大股东直接提名或推荐总经理人选的情况逐步减少，如华电能源、花冠科技等上市公司开始面向社会公开招聘高管人员，董事会自主采取市场化选聘的机制正在形成。大多数公司董事会秘书进入高管人员序列，并在上市公司章程中作了明确规定，其工作按照有关规定履行职责，发挥了应有的作用。
上市公司普遍建立了经营目标责任制，制定了绩效考核与薪酬管理办法，约束及激励机制正在形成。多数上市公司实行了年薪制，许多上市公司开始探讨员工持股、经理层持股、股票期权等长期激励机制。
作为上市公司治理结构的延伸，越来越多的公司建立了以财务管理、资金管理、人力资源管理、营销管理、风险控制等为主要内容的内控制度，一些公司还制定了《募集资金管理办法》，还有一些上市公司已经形成了具有自身特色的内控体系，执行情况良好，也取得了一定成效。
由于公司治理深层次问题的存在，激励机制、内控制度潜在效果的完全发挥尚需进一步努力。部分上市公司没有形成规范、科学的内部管理和风险控制机制，董事会、董事长、总经理或关键管理人员职责不清或被授权过大，缺乏应有的制衡和约束机制；一些公司的内控制度落实不到位而流于形式。
外部力量监督机制正在形成和完善，但需在规范化和制度化方面作出更大努力
调研对象中，几乎所有上市公司都建立了独立董事制度，大部分上市公司独立董事人数超过董事会人数的三分之一，多数公司建立了以独立董事为主组成的董事会专门委员会，并为独立董事获得上市公司信息、参与上市公司决策创造条件，如青岛海尔、无锡威孚等上市公司还设立了独立董事的工作班子，配备了专职人员。大部分独立董事在增强董事会独立性、保护中小投资者权益等方面发挥着积极的作用，特别是对关联交易的审查作用开始显现，对一些重要事项发表的独立意见开始受到市场重视。
作为社会外部监督机制的另一个渠道，调研对象的信息披露制度进一步健全，并开始重视投资者关系管理。调研报告显示，上市公司已经普遍建立了《信息披露管理办法》、《重大信息内部报告制度》、《投资者关系管理制度》等信息披露制度，通过信息披露主动接受市场检验的意识有所提高，能够及时、准确、完整、真实、有效地披露信息。提供虚假信息、蓄意误导和欺骗投资者现象有所遏制。上市公司普遍开始重视投资者关系管理，如中国石化、天士力、天通股份等公司通过设立专门机构，配备专门人员，搭建网络平台，加强信息披露与交流，促进上市公司与投资者之间的良性关系，倡导理性投资。
调研中还发现，上述机制作用的进一步发挥，仍需要在规范化和制度化建设方面作出更大的努力。比如，独立董事的选聘机制、工作机制问题，信息披露的针对性和有效性问题，仍需要提高科学性。
总起来看，公司治理作为一种制度安排，在国内缺乏治理文化的支撑。过去，我们移植国外公司治理准则和制度的时候，没有实际上也无法移植适合发达资本市场的治理文化。因为缺乏文化基础，公司治理制度出现形似而神不至的问题就成为必然。从这个角度看，完善公司治理是一个长期任务，我们必须有打持久战的准备。
上市公司治理结构的外部环境
这次调研也给了我们很多启发，使我们对上市公司治理结构的外部环境产生了较为全面和深刻的认识。
第一个认识是上市公司治理结构问题与法制环境有十分密切的关系。法制不健全就难以形成刚性约束。在《公司法》、《证券法》修改之后，法制不健全的表现主要是对两部法律的落实不够强化。我们必须把《公司法》、《证券法》对证券监管机构的更多授权，尽快转变为操作层面的规章，调整监管力量和手段，运用法律武器把促进市场繁荣和丰富监管手段结合起来。
第二个认识是对上市公司持续发展与市场持续繁荣之间的关系有了更深的理解。目前上市公司的融资渠道很大程度上仍然依赖国有银行的间接融资，直接融资尚未完全市场化。在此背景下，公司治理完善所要求的融资股权结构、资本结构，与公司考虑融资成本、融资规模之后由市场化机制形成的股权结构、资本结构难以对接，在融资环节，公司很难讲是在为满足投资者要求而作出的自主自愿的融资选择，这是市场约束不到位的一个严重弊端。另一方面，控制权市场和职业经理人市场没有形成，也是治理结构无法有效发挥作用的一个重要原因。由于非流通股的存在，难以形成市场化操作模式，不仅无法通过市场价格的波动影响控股股东资产价值进而形成对管理层的压力，还造成了国有控股上市公司控制权转移的黑箱操作；同时，上市公司也无法通过市场机制选聘真正符合企业需要并具备职业道德和操守的职业经理人，造成控股股东高管与上市公司董事会、监事会和管理层人员大面积重叠，所有权和经营权分离只是以表面化形式存在，上市公司内部无法形成相互监督和制衡的效果，难以形成真正意义上的法人治理结构。
第三个认识是社会诚信体系尚未建立，信用市场尚未形成，导致对上市公司关键人员的约束强度不够。上市公司实际控制人和公司高管的违规成本只体现在监管部门非常有限的行政处罚上，没有形成“一处失信、处处受制”的外部效果。与守法经营、守信履职相比，违法违规获取的收益可以基本无障碍地转换到其他领域进行投资，个人也可以在其他领域继续发展。信用市场对上市公司的约束不足。
完善上市公司治理结构的几点意见
结合调研工作，我们发现要进一步完善监管理念和思路，按照上市公司治理体系中 “由内而外”的思路，做好监管的实际工作，其核心是在不同阶段找到着力点，提高监管针对性，力争再上台阶。
完善上市公司内部治理结构
加强上市公司高管人员培训，提升高管人员的诚信意识。要尽快启动上市公司董事、监事、高管人员的专项培训工作，提高其法治意识、责任意识和诚信意识，增强其规范经营的自觉性。
完善独立董事制度。一是要完善独立董事的提名制度，在独立董事的提名聘任等问题上应该实行大股东回避制或大股东有限制的投票制。要明确大股东和中小股东各自对独立董事推荐的比例，对已建立独立董事制度的公司要通过以独立董事为主的提名委员会来选任独立董事。二是要完善独立董事薪酬、激励制度。有报告建议由自律组织牵头成立独立董事协会，向上市公司收取费用，由协会向独立董事支付津贴，改变过去独立董事由大股东支付津贴的现象，增强其独立性。此外，应当考虑建立独立董事的声誉激励机制。三是要完善对独立董事的考评制度。探讨建立对独立董事履职情况的评价体系，并定期对各家上市公司独立董事的履职情况予以公布，以引导独立董事积极履行职责。四是要加强对独立董事的沟通机制和问责机制，在及时将风险通报给公司董事会的同时，要求独立董事进行尽职调查并出具独立意见。此外，独立董事制度可考虑向职业化、专业化方向发展，实行注册管理和持续培训，使独立董事专心于以个人声誉、个人信用和个人业绩为基础的职业工作。
加强监事会的监督作用。一是要完善监事会的构成，吸引大额债权人、机构投资者加入上市公司监事会，增加独立监事，增强监事会的独立性。二是要加强监事会在财政方面的独立性，以免因经费的原因影响监事会正常行使监督权。三是加强监事会在人事方面的独立性，可以考虑建立监事会日常工作机构，工作人员由监事会聘任，工资从监事会经费中支出，不归公司的人事部门管理。
完善上市公司内部控制制度建设。一是建议尽快出台《上市公司内部控制指引》，督促上市公司建立健全内部控制制度，强化内部管理，并要求上市公司定期对内部控制制度进行内部检查和自我评估。二是充分发挥外部审计的作用，通过外部审计进行核实，对上市公司内部控制进行专项评估，并对外披露评估报告。及时发现内部控制制度的薄弱环节，堵塞漏洞，有效提高风险防范能力。
加强上市公司治理文化建设。一是充分发挥保荐人作用，将上市公司治理文化建设列入企业改制、上市辅导、改制验收的内容。二是通过加强高管培训，强化上市公司高管人员勤勉尽责意识，引导高管人员身体力行，增强诚信尽职意识，带动上市公司加强诚信文化建设。
提高上市公司信息披露质量，增强上市公司透明度
完善信息披露规则体系，加强信息披露监管。一是尝试监管部门主动发布公告，在上市公司或者其他信息披露义务人拒绝对有关公司传闻和股票交易异常发表评论的时候，监管部门可以发布相关信息，向市场作出说明。监管部门认为信息披露义务人的回复有很大疑点时，可以有选择地向市场公开监管部门的质询和公司的回复。二是增强信息披露的有效性，定期报告方面，要强调对经营成果和财务信息的披露，要引导上市公司完善管理层讨论与分析。
尝试建立上市公司内部信息披露责任制，将信息传递制度作为公司内控制度建设的重要方面，明确上市公司董事长在信息披露中为第一责任人，同时严格对董事会的履职情况进行考核。
充分发挥中介机构的作用。一是建议尽快出台证监会派出机构对会计师事务所和资产评估事务所的监管责任制，及时记录和公布违规中介机构和人员。二是考虑将会计师更换制修改为事务所更换制，建立起事务所之间的相互监督机制。三是加强惩戒力度，要结合《证券法》的修订，进一步严格信息披露规则，加重违反信息披露法律法规行为的法律责任。
完善上市公司外部环境建设，增强外部监督机制作用
促进社会诚信评价体系的发展。构建社会资信平台，建立企业和个人资信档案，健全信用评估机制、信用风险管理等社会诚信评价体系。在相关的金融和经济管理部门建立跨行业、企业与个人的“资信网”，实现信息互通与共享，促进全社会诚信评价体系的发展。
引导舆论监督，发挥“声誉激励”作用。要加强与媒体的联系，重视媒体反映的问题，发挥公司治理中精神激励的作用。
推进股权分置改革，促进控制权市场化。继续推进股权分置改革，以有效解决股权割裂问题，打通流通的渠道。要真正遵循市场规律，鼓励购并市场的创新，降低购并成本，提高审批效率，实现控制权市场化，从而完善公司治理的外部环境。
推动长期机构投资者的发展，引导机构投资者积极参与公司治理。大力推动社会保障基金、保险基金入市。由于其资金规模大、本身机制比较健全，机构投资者对上市公司监督的动机也会比较强烈，因此要积极引导机构投资者参与公司治理。
培育职业经理人市场，完善经营层的激励约束机制。加快上市公司高管人员选聘市场化，建立职业经理人制度和市场，推进高管人员股权激励试点，健全绩效考核和优胜劣汰机制，探讨市场化的激励约束机制。
优化发行机制、推动上市公司整体上市步伐。一是推动已分拆上市公司的整体上市步伐，充分利用证券市场平台，通过吸收合并、股权置换、定向增发、新设合并等多种方式，推动集团公司整体上市，以彻底解决分拆上市带来的如不正当关联交易、担保与占用资金等诸多问题。二是在符合条件的情况下，推动拟上市公司整体上市。
构建上市公司治理指数，推动上市公司治理评级的发展。建议由自律组织牵头，组织有关单位进行调查研究，在此基础上制订统一的评级标准和体系。条件成熟时，可以考虑建立上市公司治理指数。
加强监管、强化上市公司综合监管体系
加强与地方政府的沟通协作，完善综合监管体系。建立有效的协调机制，加强与地方政府及有关部门的沟通，统筹研究解决工作中遇到的重大问题，建立应急机制，防范和化解上市公司风险。明确发改委、国资委、财政部等部门的责任，形成对上市公司大股东行为规范和制约的监管合力。
加强对上市公司控股股东的监管，建立对大股东违规行权的问责、惩罚机制。监管上市公司必须同步监管大股东。一是限制违规大股东行使股东权利。二是推行累计投票权及配套制度，限制实质控制人对董事会的过度控制。建议修改《上市公司章程指引》等相关法规，确立董事差额选举，规定较低的董事提名人条件。三是进一步推动和落实中小股东对上市公司和大股东违规行为的诉讼机制。四是建立对违规大股东及主要负责人行政处罚机制。
强化保荐人“问责制度”。要加大对保荐人不尽责的处罚力度。企业改制上市后，督促控股股东规范行使股东权利，维护中小股东的权益，从而在源头上保障新上市公司治理水平的提高。-
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