关于《首次公开发行股票并上市管理办法》的起草说明

　　为贯彻落实国务院《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》提出的从源头上提高上市公司质量的要求，根据新修订的《公司法》、《证券法》的有关规定，结合当前股权分置改革进展情况，中国证监会在总结以前我国首次公开发行股票并上市工作的实践并参考境外成熟证券市场经验的基础上，对现行首次公开发行股票并上市的有关规章制度进行了调整和完善，形成了《首次公开发行股票并上市管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》）。《管理办法》加强了对发行人独立性的要求，提高了发行人的财务指标条件 ，强化了中介机构的核查责任，突出了市场对发行上市行为的约束机制，体现了保护公众投资者利益的精神。现就《管理办法》的有关内容说明如下：

　　一、明确发行条件，推动优质企业发行上市

　　《管理办法》对发行人从公司治理和财务指标两个方面提出了较为严格的条件，对证券法规定的发行条件进行了细化。一方面，为了从增量上调整上市公司结构，针对过去由于改制不彻底、部分剥离上市、模拟计算业绩带来的上市公司不独立、业绩不真实的情况，《管理办法》加大了对发行人独立性的要求，体现了鼓励整体上市的精神。另一方面，考虑到多层次资本市场建设的需要，《管理办法》对在主板上市的公司提出了比较高的财务指标方面的要求，为今后在创业板上市的公司预留了空间。

　　（一）严格对发行人独立性的要求

　　改制方案不合理，上市公司不能独立运作，是上市公司业绩不真实和控股股东、实际控制人损害上市公司利益的重要原因之一。《管理办法》在总结以往上市公司监管经验的基础上，按照证券法第十三条第一款“具有健全且运行良好的组织机构”的规定，对发行人的主体资格和独立性提出了严格要求。

　　1、对发行人的资产、人员、财务、机构和业务的独立性提出了要求。一是要求发行人应当具备与生产经营有关的生产系统、辅助生产系统和配套设施，合法拥有与生产经营有关的土地、厂房、机器设备以及商标、专利、非专利技术的所有权或使用权，具有独立的原料采购和产品销售系统；二是要求发行人的高级管理人员不得在控股股东、实际控制人及其控制的其他企业中担任除董事以外的其他职务，不得在控股股东、实际控制人及其控制的其他企业领薪；三是要求发行人应当建立独立的财务核算体系，能够独立作出财务决策，具有规范的财务会计制度和对分公司、子公司的财务管理制度；四是要求发行人应当建立健全内部经营管理机构，独立行使经营管理职权，不得与控股股东、实际控制人及其控制的其他企业有机构混同的情形；五是发行人的业务应当独立于控股股东、实际控制人及其控制的其他企业，与控股股东、实际控制人及其控制的其他企业间不存在同业竞争或显失公允的关联交易。

　　2、明确了对发行人主体资格的要求。申请在主板市场上市的发行人，上市前已严格按照股份公司的要求运行一段时间，并有可供投资者分析比较的经营财务数据，是投资者判断其投资价值的重要前提。因此，《管理办法》对发行人的主体资格提出了要求。一是在组织形式上规定，股份有限公司设立满三年后方可申请发行上市；二是按照实质重于形式的原则，允许有限责任公司以按原帐面净资产值折股的方式整体变更为股份有限公司的发行人连续计算持续经营时间，但发行人必须最近三年主营业务和管理层未发生重大变化，实际控制人未发生变更；三是对募集设立股份公司的方式进行了严格的限制，只允许经国务院批准的有限责任公司方可采用募集设立的方式发行股票并上市；四是为支持大型优质企业发行上市，规定了经国务院批准的发行人可以不受成立三年限制的豁免条款。

　　（二）适当提高发行人的财务指标

　　根据对我国现有上市公司财务状况的分析，借鉴境外成熟市场的做法，结合我国资本市场的具体情况，《管理办法》按照证券法第十三条第二款“具有持续盈利能力，财务状况良好”的要求，对发行人的财务指标从多方面设定了具体的条件。

　　1、对发行人的净利润提出了要求。《管理办法》对净利润提出了三个要求：一是最近三年连续盈利，要求企业有稳定的盈利能力；二是最近三年累计净利润不低于3000万元，要求企业具有一定的盈利规模；三是计算净利润时要以扣除非经常性损益前后较低者为依据，以合理反映发行人生产经营活动的持续盈利能力。

　　2、对发行人经营活动产生的现金流量净额和营业收入提出要求，并将二者设定为替代性指标。经营活动产生的现金流量净额是衡量发行人盈利质量的重要指标，《管理办法》要求发行人最近三年经营活动产生的现金流量净额累计超过5000万元。考虑到部分行业的企业由于行业的特点，其经营活动产生的现金流量净额较小或者甚至为负数，但仍具备较强的持续盈利能力，《管理办法》将营业收入指标设定为现金流量指标的替代指标，即要求最近三个会计年度的营业收入累计超过3亿元，为最近三年净利润指标的10倍。

　　3、关注持续盈利能力。由于不同行业的盈利模式千差万别，《管理办法》主要从防范重大风险的角度，对可能对持续盈利能力产生重大不利影响的情形做出了禁止性规定，要求发行人不得存在下列情形:一是发行人的经营模式、产品或服务的品种结构已经或将发生重大变化，并对发行人的持续盈利能力构成重大不利影响；二是发行人的行业地位或者发行人所处行业的经营环境已经或将发生重大变化，并对发行人的持续盈利能力构成重大不利影响；三是发行人最近一个会计年度的营业收入或净利润对关联方或有重大不确定性的客户存在重大依赖；四是发行人最近一个会计年度的净利润主要来自不能合并财务报表的投资收益；五是发行人使用的商标、专利、专有技术以及特许经营权等重要资产或技术的取得或使用存在重大不利变化的风险。

　　4、延续了无形资产比例限制的要求。根据主板上市公司的特点，避免发行人资产组成结构的重大失衡，《管理办法》延续了最近一期末无形资产占净资产的比例不高于20%的规定，但允许扣除土地使用权、水面养殖权和采矿权等用益物权。

　　5、明确了拟在主板市场上市的公司的发行前股本规模。鉴于主板市场主要是为具有一定规模、发展相对比较成熟的企业提供的融资场所，也考虑到为多层次资本市场建设预留空间，《管理办法》要求发行人发行前的股本总额不少于3000万元，证券交易所还将在《上市规则》中明确主板上市公司的最低股本规模。

　　二、加大中介机构责任，提高信息披露质量

　　证券法规定股票发行审核实行核准制度。核准制的内涵是对发行人实行强制性信息披露，监管部门对发行人披露的信息进行合规性审查，投资者根据发行人披露的信息作出投资决策。保荐人、会计师事务所、律师事务所、资产评估机构等中介机构在监督和指导发行人真实、准确、完整地披露信息方面发挥着不可替代的重要作用。证券法对发行人披露的信息存在虚假记载、重大遗漏和误导性陈述的情况规定了严厉的处罚措施，对中介机构的连带责任作出了明确的规定。《管理办法》根据证券法的立法精神，为进一步提高发行人信息披露的质量，发挥中介机构的把关作用，细化和加强了中介机构的审慎核查责任。

　　(一)对中介机构出具的文件明确提出要求，加大其审慎核查责任。

　　《管理办法》规定，保荐人及其保荐代表人应当遵循勤勉尽责、诚实守信的原则，认真履行审慎核查义务，并对其所出具的发行保荐书的真实性、准确性、完整性负责。为证券发行出具有关文件的证券服务机构和人员，应当按照行业公认的业务标准和道德规范，严格履行法定职责，并对其所出具文件的真实性、准确性和完整性负责。《管理办法》不仅对公开披露的信息提出了上述要求，对尚未公开披露但已提交监管部门审核的申报文件也提出了严格要求。

　　(二)将中介机构出具的文件作为招股说明书的备查文件，在指定网站上披露。

　　保荐人出具的发行保荐书、会计师事务所出具的审计报告和内控制度鉴证报告、律师事务所出具的法律意见书等文件代表中介机构对发行人实际情况的评价，也是投资者对发行人披露的信息的真实性、准确性、完整性进行评估的重要依据。为加强对中介机构的社会监督，督促中介机构加大审慎核查的力度，慎重发表专业意见，《管理办法》规定中介机构为发行人发行上市出具的文件应作为招股说明书的备查文件，与招股说明书同时在指定网站上披露。

　　(三)加大对中介机构违法违规行为的处罚力度。

　　为了加强对发行人和中介机构行为的监管，在证券法规定的处罚条款之外，《管理办法》在《行政处罚法》允许的范围内，还设定了警告的行政处罚条款。此外，在总结以往的监管经验的基础上，《管理办法》还对中介机构的不同程度的违法违规行文设定了终止审核、一定期限内不受理机构或签字人提交的申请文件、监管谈话、责令改正、将违规行为记入诚信档案并予以公布等行政监管措施。

　　三、深化发行制度改革，强化市场约束机制

　　股权分置改革后，对首次公开发行上市公司不再区分流通股和非流通股，市场的运行机制发生了根本性变化，发行监管体制必须适应这一变化，继续推进市场化改革，加强市场对发行人的约束机制。《管理办法》主要在以下几个方面作出了调整。

　　（一）实施预先披露制度，强化社会监督。

　　《证券法》第二十一条规定，申请首次公开发行股票的发行人，应当预先披露相关文件。预先披露制度的目的在于让投资者能够在公司刊登募集说明书之前提早了解公司情况，及时发现问题，有较充裕的时间作出投资决策。预先披露制度的实施，建立了一个强化市场对发行人进行约束的新机制。《管理办法》对预先披露的时间、地点和内容做出了具体规定。一是规定在申请文件受理后、发行审核委员会审核前进行预先披露；二是规定在中国证监会网站进行预先披露；三是预先披露的内容为招股说明书申报稿。

　　（二）取消筹资额不得超过净资产两倍的规定，要求发行人建立募集资金专项存储制度。

　　股权分置改革后实行全流通发行，市场对发行人融资行为的约束力将逐步显现。新股发行采用询价制度后，同一发行股数的筹资额将根据询价的结果出现较大变动，事前硬性规定筹资额上限的做法已不能适应市场化改革的新情况。因此，《管理办法》取消了过去执行的筹资额不得超过净资产两倍的规定，交由发行人和投资者决定，由市场的内在机制进行约束。但是，取消筹资额上限的规定，并不意味着监管部门放弃了对募集资金用途的监管，《管理办法》保留了筹资额和投资项目应当与发行人生产经营规模、财务状况、技术水平和管理能力等相适应的要求，并要求发行人建立募集资金专项存储制度，以便于对募集资金的使用情况进行监督。

　　（三）取消关联交易比例不得超过30%的规定，对关联交易提出了更加严格的披露要求。

　　不公允的关联交易是大股东侵占上市公司利益、操纵上市公司利润的重要手段之一。但是，简单的关联交易比例要求还不能解决关联交易不公允的问题，也易于被发行人采取各种手段降低表面数字来规避监管，反而造成信息披露的不真实。因此，《管理办法》未对发行人的关联交易比例作出具体的数字规定，而是对发行人提出了更加严格的披露要求，由投资者根据披露的信息作出投资决策。《管理办法》对与控股股东、实际控制人及其控制的其他企业在原材料采购和产品销售方面存在重大关联交易的发行人，要求在招股说明书中详细披露控股股东或实际控制人的生产经营情况和财务状况。我会还将在《招股说明书准则》中要求按照经常性和偶发性分类披露关联交易，以及有关关联交易履行的决策程序和独立董事对关联交易公允性发表的意见。

　　（四）取消辅导期一年的规定，对保荐人的审慎核查工作提出严格的监管要求。

　　辅导制度在规范公司改制方面发挥了重要作用，但一年辅导期的硬性时间要求并不能保证辅导内容的质量，保荐制度实施后如何与保荐责任衔接也要重新考虑。《管理办法》取消了辅导一年方可申请发行上市的要求。取消辅导一年的要求并不意味着监管机构放弃了对发行人发行前改制和规范运作水平的要求，也不表示保荐人可以规避对发行人的辅导责任。按照实质重于形式的原则，与《管理办法》的发布相配套，我会将完善保荐制度的相关要求，发布保荐人尽职调查工作指引，对保荐人的辅导工作、审慎核查工作提出更为具体和严格的要求。

　　（五）取消首次公开发行上市前12个月内不得增资扩股的规定，但提高禁售期要求。

　　修订前的《公司法》第一百三十七条的规定，两次股票发行需间隔一年以上，公司在首次公开发行上市前一年内增资扩股存在法律障碍。新的《公司法》、《证券法》取消了两次股票发行需间隔一年以上的规定，《管理办法》也不再对发行人发行上市前12个月内通过扩股引进新股东设置禁止性条款。取消这一规定，有利于企业在发行上市前根据自身情况引进战略投资者，也符合国际惯例。但是，如果允许在发行上市前12个月内新增股东与其它股东一样上市满一年后即可出售股票，由于其发行前认购的股票价格往往低于公开发行价格，确实存在新进股东在短期内博取上市溢价的可能性，与引进战略投资者的初衷相违背，存在一定的道德风险。因此，对于此类股东认购的股份应有较其它发行前的股东持有的股份更长的禁售期要求。证券交易所将在其《上市规则》中对此作出具体规定。

　　特此说明。

　　中国证券监督管理委员会

　　二○○六年四月二十九日