新农村建设应着力完善乡村治理结构

　　□方栓喜

　　今年年初以来，全国各地掀起了新农村建设的热潮。一些地方在乡村兴修道路和完善基础设施；一些地方忙于小城镇建设，兴建楼堂馆所；一些乡镇政府致力于招商引资；一些地方大幅度增加乡村文化设施，各地情况不一而足。从总体情况看，各地对看得见，摸得着的硬件建设相当重视，而对作为软件部分的制度建设有所忽视。笔者认为，“十一五”时 期，我国新农村建设应当着力改善乡村治理结构。

　　我国目前的乡村治理结构基本上还是计划经济时代的老模式。如果现行的乡村治理结构不改变，中央各项惠农政策在执行过程中仍然会扭曲变形，各项支农资金还会出现跑冒滴漏现象，而农民的意愿和表达也很难真实地传递到最高层。那么，“十一五”时期应当如何完善现代乡村治理结构呢？

　　首先，应当把维护农民权益作为完善乡村公共治理的主要目标。现代乡村公共治理有多重目标，但是最基础、最现实的目标是能够有效地维护农民权益。“

十一五”时期，要着力解决乡村社会最突出的问题：第一，使农村公共治理能够正确处理政府与农民之间的关系，着力解决乡村干部的腐败问题，改善基层政府形象；第二，农村公共治理要着力保护征地过程中农民的土地权益，使土地纠纷不再继续扩大。应当赋予农民永久性具有物权性质的土地使用权，使农村土地可流转、可抵押、可入股；第三，随着农民公共需求的快速增长，农村公共治理必须能够确保农村公共服务供给的有效性；第四，随着大量农村劳动力的进城，城乡公共治理必须能够确保农民工的基本权益不受侵犯。

　　其次，应按照现代农村公共治理的要求，优化地方政府职能。实现地方政府的善治是建立现代农村公共治理前提条件。从我国的实际情况看，我国县、乡政府与乡村治理密切相关。在新农村建设中，县、乡政府不能用集权手段包办新农村建设，不能用层层下达行政任务的手段来实现农村发展。尤其要防止新农村建设变成地方政府的政绩工程和形象工程。韩国的新村运动经验表明，在新农村建设的初期，政府的直接推动至关重要，包括中央政府的政策推动和资金支持，地方政府的规划和干预，都是新农村建设的“催化剂”。但是随着新农村建设进程的加快，县、乡政府的角色要逐步淡出，把主要的职能放在社会管理和公共服务上，使农民逐步成为新农村建设的主体。

　　再次，按照现代乡村治理的要求，加强村民自治。实践证明，加强村民自治是建立现代乡村治理的重要环节。村民自治可以让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥基础性作用。在我国目前的村民自治的试点中，某些乡镇领导对农村选举的干预较多，村干部对乡镇领导负责还是对村民负责面临两难选择。“十一五”时期，我国可以在试点的基础上寻求村委会选举的技术改进，制定《村委会选举法》，解决选举过程中的程序公正问题。

　　最后，积极引导和鼓励发展农村新型合作经济组织。当前，农村新型合作经济组织作为分散的农户面对大市场，获取各种社会化服务的重要载体，在乡村治理中扮演越来越重要的角色。积极引导和鼓励发展农村新型合作经济组织不仅有利于农村产业结构调整，实现规模经营，还可以为下一步转变县、乡政府职能创造良好的条件。我国应当尽快改善农村新型合作经济组织的法律和宏观政策环境，为专门的合作社立法。在法律上明确其财产关系和责任形式，明确其与政府的关系，明确政府对农村专业合作经济组织的扶持政策。在其发展初期，应当对农村新型合作经济组织免征所得税和营业税；对农村新型合作经济组织的生产性基础设施建设、技术引进、人员培训、农产品促销等，财政应当给予一定补贴；还应当建立对农村新型合作经济的贴息贷款机制。