法学专家称证监会行使冻结查封权应遵循3个法定

　　法学专家驳斥准司法权之说

　　本报记者 周芬棉

　　中国证券监督管理委员会最近在其网站上发布《冻结、查封实施办法》，不仅使新证券法对监管部门赋予的这项冻结、查封权落地生根，有了操作细则，而且，由此也引发联想 ：冻结、查封权到底属于什么权？虽然至今尚未发生第一例冻结查封案，但证监会作为当今“最有权势”的部门，如何执法时既不越权又不缺位，证券违法行为是否会得到有效遏制，证券市场是否从此有望水清月明？这些都引人关注。

　　属于特别行政权

　　中国政法大学教授李曙光认为，将证监会对涉案财产或重要证据的冻结、查封权称之为“准司法权”，并不准确，冻结、查封权是一种特别的行政权力，只不过别的行政机关没有罢了。司法权是司法机关在司法程序上享有的各项权力，如法院的裁判权等。

　　“但是，证监会行使的此项权力毕竟也是对当事人财产权的一种处分，因此，证监会首先要对这项权力界定清楚，厘清用此项权力的边界。”李曙光说，比如，《冻结、查封实施办法》规定，存在五种情形时证监会可申请冻结、查封涉案财产或重要证据。其一是已经转移、隐匿违法资金、证券；其二是可能转移、隐匿违法资金、证券；其三是已经隐匿、伪造、毁损重要证据；其四是可能隐匿、伪造、毁损重要证据；其五是其他需要及时冻结、查封的情形。其他情形指什么情形并不明确，会不会成为一个行使这种权力的“口袋”，而使前面的几种情形成为虚无？还需要明确。

　　应遵循三个法定

　　中国社会科学院法学研究所刘俊海在接受记者采访时认为，证监会的此项特别行政权对查处证券违法行为很有必要。但他同时强调，这项权力要“慎用”。要遵循“三个法定”，即职权法定，主体法定和程序法定。

　　职权法定，即这项职权是证券法赋予的。证券法对证券监管部门职权的规定，除原有的现场检查权、调查取证权、查阅复制资料权等，新增冻结、查封权。

　　证券法第一百八十条第六项规定，对有证据证明已经或者可能转移或者隐匿违法资金、证券等涉案财产，或者有证据证明已经或者可能隐匿、伪造、毁损重要证据的，应当经证券监管部门主要负责人批准，可以冻结或者查封。“证券监管部门其他负责人就无批准权。这是主体法定。”刘俊海说。

　　程序法定，则指行使此项职权时，应当按一定的程序进行，比如，《冻结、查封实施办法》规定，检查调查人员不得少于两人，并应当出示合法证件和监督检查、调查通知书。由证监会调查部门、审理部门或其派出机构调查，法律部门审查，证监会主要负责人批准制作决定书，同时，当事人对冻结、查封决定不服的，可依法向申请行政复议。

　　而且，在启用冻结、查封权之前，亦有相应的程序，比如发现有违法行为之后，在立案调查阶段或者审理阶段，存在《冻结、查封实施办法》规定的情节时，方可实施冻结、查封。

　　有益投资者维权

　　中国政法大学教授赵旭东认为，证监会作为监管者，其监管的目标应当是保护各方市场主体的合法权益。即不仅投资者的合法权益要维护，上市公司、证券公司等市场主体的合法权益亦应得到维护。

　　但是投资者尤其是中小投资者，是证券市场的弱者，其权益最易受到侵害。赵旭东说，证监会实施冻结、查封权，从根本上讲，对投资者维权有益。它意味着，当投资者合法权益受损害要求赔偿时，违法者可能尚有财产可赔。倘若如此，证监会仅行使此项权力还不够，还需与证券的集体诉讼制度相结合，使投资者的诉求能够以较低的成本尽快得到实现。否则，有没有冻结、查封权，对中小投资者来说就没有任何意义。

　　“如果一个投资者的诉讼获得赔偿，那么就会有数千甚至上万个投资者站出来要求赔偿，那么，不良券商会破产，违法上市公司可以为此付出高昂代价，这样才能真正形成威慑力。证券市场的发展才真正有希望。”赵旭东最后说。