十一五规划纲要经济解读：开启中国新政

　　--“十一五”规划纲要的经济解读

　　国家信息中心经济预测部宏观政策动向研究课题组

　　执笔：高辉清 钱敏泽 胡少维

　　为期十一天的两会结束了。今年是“十一五”规划的第一年，两会除了对政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、财政预算报告等进行例行审议之外还重点审议了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（下简称 “十一五”规划纲要）报告。这是新一届中央领导班子上任之后提出的第一个五年规划，是新一届中央领导人提出建立和谐社会、落实科学发展观之后的第一个五年规划，是引导中国经济和社会走向可持续发展之路的第一个五年规划。其意义之深远将随着时间推移而日渐清晰。正如1978年打开改革开放之门对现代中国之意义一样，也许二三十年之后，人们回过头来才会发现， “十一五”规划纲要是中国又一次新政的开始，它为中国的发展打开了又一扇新门———在深化改革开放的基础之上打开了一扇可持续发展之门！

　　如何理解 “十一五”规划纲要？自从去年10月18日新华社授权播发《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》以来，社会各界专家从不同角度给出过许多精彩的评论。为了帮助大家更好地从宏观视野把握“十一五”规划纲要的整体框架和重要精神，我们将着重从宏观政策分析的角度对此给予经济解释。与此同时，我们将就 “十一五”规划纲要给中国经济与社会带来的影响做一简要分析。

　　一、历史新起点

　　“十五”时期我国经济成就喜人，不仅经济保持了平稳发展，而且摆脱了通货紧缩的困扰，综合国力得到了显著提升。与此同时，虽然还是一个发展中国家，人均GDP水平排名在世界上依然很落后，但是凭借经济总量世界前五名、贸易总量世界前三名的实力，中国对世界的影响日趋显著。近两年，中国已经被公认为世界经济的火车头之一。甚至在一些场合下国际上一句流行语“美国打一个喷嚏，世界要感冒”，其主语也被改成了“中国”！但在笔者看来，中国经济发展从某种程度上讲已经达到了它的一个阶段性巅峰，如果不适时进行调整，未来再攀高峰将难以为继。

　　1、国内外环境出现了新变化

　　首先，从外部环境看，国际社会对中国的定位正处于一个磨合期。

　　正如牛顿定理所指出的一样：作用力越大，反作用力也就越大。随着中国在国际和平、安全、经贸、环境、文化等多领域影响力的加大，国际社会对中国的反弹也越来越大。主要表现在两个方面：一是要求中国承担更多的责任，从而导致在人民币汇率、世界贸易、国际能源开发等问题上争论不休；二是一些发达国家的政府官员对中国的戒心增强，防范意识加大，甚至利用各种手段来遏制中国的发展。在美国，布什政府执政之初就把中国公开定位为“战略竞争对手”，而在其今年的“国情咨文”中依然把中国和印度定位为“新的竞争者”。

　　现在，中国政府提出了“中国与世界和谐相处”的发展观。但是，所谓的“树欲静而风不止”，中国的和平崛起之路必将是“路漫漫其修远兮”。

　　其次，从内部环境看，西方国家工业化后期的一些弊端已经开始在我国出现。

　　从19世纪后半叶到20世纪初，西方国家工业化进入了快速发展后期阶段。其间出现了两个非常重要的特征：一是生产相对过剩。周期性地出现生产过剩危机，而且愈演愈烈，直到20世纪30年代发生了灾难性的经济大危机。二是分配差距不断扩大，导致有效消费不足，与产能过剩共同构成了同一枚硬币的两面。经济危机对资本主义的打击几乎是致命的，不仅带来了生产力严重破坏，而且严重影响了社会安定。需要指出的是，人们普遍认为生产过剩是危机的直接原因，对收入分配差距在其中所起的作用却一直没有很清楚的认识。最近，国家信息中心宏观政策动向研究课题组成员之一从理论上证明了库兹涅茨分配差距倒U形变化的存在（见钱敏泽《开放经济下中国分配差距变化及对经济增长影响》经济科学出版社），使得相关理论获得了更坚实的基础支持。

　　市场化改革的27年是中国工业化快速发展的时期，中国总体上已经进入了工业化中期阶段。但是，西方工业化后期的上述两个弊端就已经开始出现在我们的身边。一是供给与需求由长期的供给不足开始转向了生产相对过剩，宏观总量之间矛盾在中国出现了逆转性变化。二是城乡之间、区域之间以及居民收入分配的不平衡在扩大。这两大弊端对中国经济健康运行和保持社会安定的负面影响正在显现。

　　2、经济运行和社会生活中深层次矛盾日趋显性化

　　在经济领域，目前我国投资与消费失衡严重，投资率超过国际平均水平1倍左右，在建总规模高达26万亿元，按去年投资完成额估算，未来需要三年来消化。由于有效消费不足，行业产能过剩日益显露，企业效益增幅下滑之势已现，谨防第三次失业高峰的呼声开始响起。而由于投资增长过快和利用效率低下，资源与能源出现瓶颈，中国经济的“增长极限”第一次清晰可见！

　　在社会领域，居民收入差距日益扩大，基尼系数已突破了国际公认0.4的警戒线。社会资源的分配在城乡之间、地区之间表现得极为不公正，农民看病难、上学难的问题尤为突出。与此同时，随着经济发展和改革深化，社会阶层出现分化，利益多元化格局基本形成。不同利益群体的权利意识与政治诉求不一，人民内部矛盾有所增多。政府与市场、政府与企业、政府与社会关系一定程度上出现扭曲，在企业改制、土地征用、房屋拆迁、库区移民、安全生产等诸多方面带来不少群众反映强烈的问题，给社会的稳定带来了不利影响。

　　3、我国经济与社会发展来到了一个历史关口

　　英国历史学家汤因比的一项研究表明，人类历史上一共出现过21种文明，14个已经消亡，6个正在衰落。其中，消亡与衰落的比例如此之高，从一个侧面论证了一个真理：历史没有直通车。今天，面对着鲜花与陷阱并存、掌声与噪声共鸣的现实，越来越多的人开始意识到我们已经来到了一个历史关口，未来的发展之路必须要转型。

　　迄今为止，我国的工业化还是按照西方国家的模式在向前推进，潜意识中始终怀有“赶英超美”的情结。这种模式基本上是建立在资源和物质高消耗的基础上。西方先行者们一个一个都沿着这条路走过去了。然而，每走过一个，道路就被毁坏一次。现在，轮到中国来了，但却发现如果继续沿着这条路走下去，已经无法达到彼岸了。关于这一点，我们只要利用一个简单算术就可以给出证明：只要中国人均资源占有量达到美国的一半，全世界几乎所有的资源都将有价无市！

　　事实上，如果继续沿着当前的经济模式发展下去，我们恐怕还等不到资源耗尽的那一天，另一个恶梦就会降临，那就是环境污染。按目前趋势发展下去，20多年后中国的环境污染将增加4-5倍，一些城市的空气质量将不适合人类的生存。

　　除了经济模式之外，整个社会的发展模式同样需要转变。城乡之间、地区之间与社会阶层之间的三重失衡和多元化利益的冲突，使得改革这一中国社会发展的最大动力被削弱。历史证明，改革是中华民族振兴的最有力的武器，离开了这一点，中国的未来将没有前途。在新的形势下，如何对改革的得失进行科学反思，并再次获得绝大多数民众的全力拥护与支持，对政府领导人来说是一次新的考验。

　　二、未来新蓝图

　　1、 “十一五”规划纲要是中国新政的最集中体现

　　正是在这样的一种背景下，党和政府制订了 “十一五”规划纲要。作为我国历史上的第一个“五年规划”，与过去十个“五年计划”相比，名字上的一字之差带来的却是内容上质的区别。过去的“五年计划”主要偏重于经济发展，“十一五”规划强调经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”，把政治文明建设、文化建设和社会建设独立成篇，突出以人为本。

　　“十一五”规划纲要是一份宣言书，宣告了中国开始进入一个全面建设、全面改革、全面创新、全面开放的阶段，表明中国更加富有自信心地去创新自己的发展模式，走出与中国国情相适应和历史潮流相适应的发展之路。

　　“十一五”规划纲要作为新时代中国国策最集中的体现，在其制定过程中就体现出了与时俱进的特点。一是“规划”更好地体现了市场化改革要求。“计划”适用于计划经济时代，在市场经济条件下，政府不能通过“计划”来管理市场，但是应该制订“规划”来引导经济。“计划”事无巨细，而“规划”则指宏观性、战略性、指导性和长远性。二是规划目标更好地体现了政府改革的要求。“十一五”规划纲要草案提出了22个经济社会发展主要指标，其中只有8个是约束性指标，而且这8个指标都集中在人口资源环境和公共事业两大领域。与此同时，过去的约束性指标是政府对其它市场主体的约束，现在的约束性指标是政府对自己的约束，是政府在公共服务方面对社会作出的承诺。另外，政府的决策机制也更趋科学，从个人决策转向了集体决策，从封闭决策转向了开放决策。“十一五”规划纲要编制时，政府不仅向社会征求建议，共有几百万人的意见被认真地研究和汇编成册，而且国家发改委还面向海内外公开招标“十一五”规划的前期研究课题，课题的成果成为“十一五”规划最重要的参考资料。

　　2、“十一五”规划纲要的精神内涵

　　“十一五”规划纲要内容博大精深，一字一句都匠心独具，如何从总体上把握它，既是一件大家关心的事，同时也是一件困难的事。关于这一点，政府部门也没有一个权威的说法。理论界则是仁者见仁，智者见智。在借鉴已有研究的基础上，我们认为以下四句话能够从总体上对“十一五”规划纲要给予较好的概括。即：一个主题，持续发展；二个主线，科学发展观、和谐社会；四个重点，建设新农村、区域协调发展、发展循环经济、科技创新；一个保障，改革。

　　中国新政提出的一个重要背景就是经济和社会两个领域都开始出现影响可持续发展的负面因素，缓解有关矛盾，实现经济和社会的可持续发展自然而然就成了中国新政的最高目标。为了实现这一目标，我们就必须“落实科学发展观”和“建设和谐社会”。相对而言，前者更偏重于经济领域，后者则偏重于社会范畴。

　　“落实科学发展观”需要把握二层意思：一是坚持发展就是硬道理，中国的问题需要在发展中解决，即需要通过增量的发展来化解存量的问题；二是发展需要讲科学，科学的发展不等于片面的数量、速度和规模的扩大和增长，而需要同时寻求高质量和高效益，追求的是“理性的繁荣”和“五个统筹”。

　　“建设和谐社会”必须处理好“效率”与“公平”两条腿走路的问题，在当前的情况下，需要重点处理好“公平”拖后腿的问题，以避免陷入“穷人更穷、富人更富”的社会失衡“陷阱”。 “十一五”规划纲要既注重“机会公平”，也兼顾“结果公平”，以“穷人经济学”作为规划一个理念，通过体制和政策上的收入分配调整，让越来越多的人切实感受到发展成果分配的公平性。

　　“十一五”规划纲要中列了六个“必须”，其中，后5个“必须”就是上述“四个重点”和“一个保障”。之所以“漏”了第一个“必须”（即“必须保持经济平稳较快发展”），原因在于，笔者认为，这一条在任何时候都需要，没有必要再给予特别地强调。而第二到第五个“必须”，要么是新的提法，要么是赋予了较多新内涵，因而被作为重点，放在下一节中专门进行论述。

　　但是，需要注意的是，在强政府、弱市场的背景下，任何重大的变革都离不开政府改革的配合。所以，改革尤其是政府的改革是“保障”。但是，客观地讲，当前改革遭遇了许多难题，尤其是一些改革（如医疗改革、教育改革）过程中出现了不少的社会问题，导致对改革反思增多，质疑也在增多。在此，我们需要反对两种倾向：一是反对质疑改革本身的倾向。我们必须要始终不移坚持改革，没有改革创新社会和经济就不可能越过发展道路上的可能出现的各种陷阱，而走上持续发展。二是反对将改革神圣化的倾向。改革是一个新生事物，其中难以避免也会走一些弯路。在坚持大原则不动摇的同时，我们需要检查具体的做法。每走过一段之后，有必要回头看看，进行分析与总结，以纠正可能的失误与偏差。从这个意义上讲，我们需要争论，以便更好地发现具体工作中出现的问题，以利于改正。这样才能保证改革沿着正确的方向深入发展下去，为中国新政提供有力保障。

　　三、四大重点战略的经济诠释

　　要让和谐社会成为现实，科学发展观落到实处，我们就必须实施四大重点战略。

　　1、建设社会主义新农村：开创中国式罗斯福新政

　　上个世纪30年代美国发生了严重的经济危机，造成了国民生产总值下降一半以上，工人失业近三分之一。新上任的罗斯福总统采取了复兴、救济和改革的政府干预政策，史称罗斯福新政。罗斯福新政开创了政府干预市场先河，在实施的应急性措施和长远改革政策过程中使美国经济恢复起来。新政中涉及的救济政策和社会保障法案、公平劳动标准法等措施，为提高低收入阶层收入、缩小社会分配差距以促进需求增加和向福利化社会转型发挥了重要作用。

　　中国目前仍处在工业化中期阶段，从当前显现的经济问题看，我们已经进入了工业化矛盾逐步显形的阶段。新农村建设作为未来中国发展战略，从两个方面发挥着作用：第一，缓解分配差距问题。由于历史原因和特殊情况形成的城乡差距，使得中国工业化阶段的分配差距扩大不仅出现在城镇内部，更主要表现在城乡之间。这种差距的存在与扩大成为经济过剩的一个重要因素。新农村建设中，政府对农村采取投入倾斜政策：增加水利设施建设、道路建设、改善生存环境，免除教育费用，发展医疗和社会保障等。这些措施对促进生产发展、减轻农民负担和增加农民消费将发挥出长效作用，有利于同时化解城乡之间、地区之间和居民收入阶层之间的三重失衡。从这个意义上看，建设新农村实际上是建设和谐社会的一个必要前提。第二，缓解生产能力过剩问题。在以主要依靠投资推动经济增长的发展中，许多行业形成了过剩生产能力。这些过剩的生产能力急需找到“接口”，以使生产能力不浪费掉，珍惜宝贵的生产资源。向人口众多农村实施投资倾斜政策，无论从当前还是长远来看对消耗不断出现的过剩生产能力都将产生积极作用。

　　与罗斯福新政相比，中国当前实施政府干预政策的时机更为有利，在行进中的工业化阶段就开始实施政府干预政策，将有望在工业化进程中避开经济危机的陷阱，这也是中国工业化进程中发挥后发优势的一个体现。

　　2、区域协调发展：中部崛起是关键

　　区域协调发展是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出的重大战略任务，也是“五个统筹”的重要组成部分之一。其中，中部崛起最引人注目。因为中部崛起是在东部沿海地区对外开放，西部实施战略大开发，振兴东北老工业基地之后对中部地区经济发展的一个新提法。

　　也正因为如此，一些人认为，中部崛起战略的提出及相关政策的出台，一定程度上是对中部地区的一种安慰，中部崛起的提法也可能是一种平衡之策，事实果真如此吗？我们分析认为，中部崛起战略绝不仅是一种提法而已，它更多地体现了中央已经认识到区域协调发展的重要性和必要性，它与中国经济发展背景、趋势密切相关，其寓意多多。

　　首先，中部地区塌陷现象已不容忽视。以2004年人均GDP为例，中部地区只有西部的86%、东北的52%和东部的38%。在这种情况下，实现中部崛起是区域经济协调发展的首要前提。其次，中部地区的江西、湖北、湖南、安徽、河南、山西6省正是国家重要的商品粮基地，也是“三农”问题最为集中的区域。不解决“中部塌陷”就无以解决“三农”问题。第三，中部崛起具备客观条件。目前，东部沿海地区依靠超低成本带动经济增长的时代已近结束，要求产业向成本更低的地方迁移。而中部地区有非常优良的区位优势，也有具备一定素质的劳动力大军，是承接来自东部地区产业迁移的首选。

　　可以说，中部地区能否崛起、顺利承接来自东部地区的产业迁移，是中国世界工厂之梦能否延续的关键，也是影响中国工业化进程在未来10年能否加速推进的一个重要因素。

　　3、发展循环经济：中国正在推动世界

　　许多人也许并不太清楚，近几年来，正是中国的倡导推进了世界循环经济的研究和发展。虽然，循环经济的概念引自于国外，而且西方也有大量循环经济的文献，但奇怪的是却几乎没有循环经济专著，高等教育中也没有设立循环经济的学科。与之形成鲜明对照的是，到2005年底，我国不仅发表了大量的循环经济文章，专著或汇编也已出版了几十本。

　　为什么在现阶段、在中国会出现这样一个循环经济热？

　　一是中国可持续发展问题几乎比其他任何国家都严峻。从理论上讲，经济的可持续发展大体上包含三个方面的内容：经济始终保持增长，资源能够始终保持供应，环境能够始终保持清洁。实践表明，传统经济学最擅长解决的是经济发展（尤其是短期发展）的问题，在一定程度上能较好解决资源供应问题，但在始终保持环境清洁上却几乎是无能为力，使得经济与环保犹如鱼与熊掌一样变得不可兼得。工业化时代以来，各国经济发展也都因此摆脱不了“先污染，后治理”的宿命。而循环经济则恰好能够较好地弥补上传统经济的缺陷，从而得以应运而生。

　　二是需要实现财富与GDP的同步增长、经济与环境的协调发展。中国经济快速发展了27年，居民的生活水平却没有获得同步增长，而且生存环境还急剧恶化。据世界银行测算，2003年环境污染和生态破坏造成的损失占GDP的15%，而当年GDP的增幅才为10%。换句话说，当代人每获利1块钱，后人就要付出1.5块钱的代价。这种得不偿失、吃子孙饭的行为在循环经济发展起来以后将没有生存空间。原因在于，循环经济中有一条“代际公平”原则。按照此原则，任何人都没有权力，损害后代利益来谋取当代人经济福利，将一个环境恶化了的地球移交给下一代人。

　　4、科技创新：实现经济可持续发展的最根本动力

　　从可持续发展的角度看，虽然循环经济能够以极小的代价实现资源、环境和经济的协调发展，但毕竟还是要付出“不可挽回”的代价。这种代价就是不可再生资源依然还是要被消耗，依然还是要走向衰竭，尽管速度极慢。而且，生产过程中依然还要向外排出废弃物，尽管数量大为减少，但总量还是会逐渐增加。按照新增长理论的观点，一个经济系统要产生持续的增长，就必须要克服回报递减，实现要素回报的递增，而要实现这一点，就必须寻找到一个可持续的发动机，那就是发明和创新。

　　现阶段，中国推动科技自主创新还有以下重要意义。首先，自主创新是一个国家经济发展的决定性因素，是国家竞争力的核心。其次，自主创新是保持经济长期平稳较快发展的重要支撑。我国20多年来的高速增长主要靠劳动力、资本、资源能源等要素驱动，长此以往，发展的成本将增加，发展的优势将减少，发展的活力将下降。要在过去基础上继续保持长时期的较快增长，就应当让自主创新成为经济增长最重要的发动机。第三，自主创新是经济大国向经济强国迈进必须跨过的门槛。

　　四、中国新政将带来十大新变化

　　正如前文所述，中国新政的实施实质上是从制度层面构建中国未来发展的框架，进一步完善适合中国国情的市场规则，无疑，这将对我国经济社会等诸多方面产生深远的影响。这些影响既有静态的，又有动态的，有直接的，也有间接的。这些影响虽然多种多样，但也并非不可捉摸。我们只要根据上述四句话对中国新政有了较好的把握，对一个问题同时从多纬度进行分析，大体就能得出一个结果了。具体而言，我们大致归纳为：

　　一是经济稳定快速增长期拉长，抑制短期经济增幅向下。与西方国家的“政策影响短期形势，制度变迁影响长期趋势”不同，作为发展中国家的我国，深化改革，加快制度创新不仅是长期经济发展的保证，也是短期经济稳定快速发展的保证，中国新政的实施，不仅为我国长期发展奠定基础，短期调控政策效果效应体现得也将比以往明显。

　　二是拉动经济增长的需求结构将发生变化。随着中国新政的实施，内需型、内陆型发展模式将逐步替代外需型、沿海型模式，以投资为主导的内需拉动模式也将逐步让位于消费主导型拉动，当然，这一需求结构的变型是渐进的，短期变化不会很大，变化的真正完成即中国新政的实施告一段落。

　　三是经济增长方式的转变将进入实质阶段。转变经济增长方式、促进产业结构升级，无论是政府还是经济工作者，提出这一概念可以追溯到若干年以前，但实质进展并不大，除了我国发展阶段的客观因素外，原因在于企业并没有感受到外在的压力，而随着中国新政的实施、要素市场化的推进、新农村建设的进展，利用超低成本扩张的模式已成日落西山之势，基于利益最大化的考量，企业只有自主创新、转变发展方式才能在激烈的市场竞争中扎稳马步，这意味着转变经济增长方式将由过去的政府倡导改为企业的实际行动。

　　四是经济增长质量的提高不再局限于表面，而将全方位推进。经济增长质量所包括的内容不止是经济效益或说是仅仅局限于经济方面，经济增长质量水平的高低还包括社会的和谐、环境的改善，亦即经济增长质量水平的高低应全面反映和谐社会的状况。从“十一五”规划纲要的约束指标可以看出，随着中国新政的实施，我国经济、社会、环境三方面的协调将得到实质性加强，数量理念将让位于质量理念，增长与发展的轨迹趋于一致。

　　五是经济发展的社会溢出效应增强，社会发展对经济增长的支撑作用体现得更为明显。随着中国新政的实施，政府绩效目标考核的改变，企业成本内容的增多，经济发展的社会溢出效应将逐步增强，即经济增长将与社会发展、环境改善形成良性循环。同时，社会发展改善程度如何，对经济增长的制约将更加明显。

　　六是改革将呈现全方位推进之势。中国新政的实施，就是要改变过去的不协调、不均衡发展格局，尽管这意味着将改变过去的利益格局，必然会受到既得利益者的阻力，但由于受益者是大多数民众，改革成本负担的方式发生变化，一般民众压力并不会增加，相反会有所减轻，因而改革推进的步伐会加快。同时，政府与市场、政府与企业、政府与社会关系将需要重新定位。

　　七是城乡一体化的户籍管理制度、税收制度将逐步建立，城乡社会保障制度、教育制度和医疗制度将逐步接轨。对基层政府机构改革、农村土地改革、农村人力资源培育、农业生产率提高的支持将成为政府在减免农业税、对农民直补和加强农村基础设施建设之后的新农村建设的重点。与此同时，为了配合“以工哺农”政策的顺利开展，城市化的发展必然将相应加快，以便承接大量的农村劳动力的迁移。

　　八是国内产业迁移趋势将日趋明显，中部地区各省市一方面将主要抓好粮食主产区建设，发展有比较优势的能源和制造业，加强基础设施建设，加快建立现代市场体系，成为连接东西部的桥梁，另一方面将就近融入东部中心城市经济圈，并以此融入国际经济循环圈，使得中部地区经济依存度相应上升，产业结构升级加快。

　　九是循环经济评价指标体系、资源环境成本统计核算及绿色GDP统计等基础工作陆续推出。资源、能源和环保价格将逐步提高，产业聚集规模和企业规模将明显扩大，不同地区的产业结构根据自身秉赋而出现相应调整，政府政绩考核标准将更多地增加来自环保、绿色生产和绿色消费的内容。

　　十是科技创新将逐步走出具有中国特色的发展道路。现代生物技术产业、航天航空产业、软件产业、新材料产业等高新技术产业将改变当前“没芯”的局面，以占领科技竞争的制高点。结合中国的实践，未来劳动密集型产业创新技术、

农业产业化技术、环保节能和新能源经济技术将得以较快发展。与此同时，鼓励创新的文化与制度将首先在科技界和企业界逐步形成，并最终对全社会产生溢出效应。

　　总之，中国新政给中国经济和社会带来的将是一场大变革，其影响不仅无法一一列举，即使在我们已经列举的内容之中也无法一一展开详细论述。我们预计，这一次中国新政将在2020年左右初见成效。届时，新农村建设目标将基本实现，中国进入工业化后期阶段，中国综合经济实力进入世界前三名。