证监会筹建发行二部 上万家公司纳入监管范围

　　本报记者 郭宏超 孙健芳 北京报道

　　中国证监会正在筹建一个新的部门——发行监管二部。

　　中国证监会的消息人士称，这个即将成立的部门将负责核准那些非上市的公众公司公开发行股票。

　　今年起实施的新《证券法》明确规定，今后股份公司向累计200人发行股票，都算公众公司公开发行，发行监管二部的成立将使证监会的监管权限再次扩大。

　　目前中国累计超过200个股东发行股票的公众公司已经超过1万家。由于法律已经允许这些公司的股票自由转让，这也将加快多层次资本市场的建立。

　　发行二部

　　记者从证监会了解到，发行监管二部由中国证监会法律部副主任冯鹤年负责牵头筹办，并将最终担任这个新部门的主任。目前这个机构初步设定为5个处，分别是发行一处、二处、三处、四处和综合处。

　　冯鹤年，高级经济师，西南政法大学本科毕业，中国政法大学硕士，曾在中国证监会法律部任处长。现在冯是法律部副主任兼法务总监，同时任中国政法大学民商经济法学院商法研究所兼职教师。冯鹤年自始至终参加了证券法和公司法的修订工作，担任了全国人大证券法修改工作小组副组长，是国务院公司法修改起草小组成员、新《公司法》主要撰稿人之一。

　　证监会的一位人士说，冯的业务能力很强，在《证券法》和《公司法》修订过程中，他在证监会方面的地位举足轻重。从去年底开始，各地证监局、证券公司和上市公司的“两法”学习报告会，几乎都是由冯鹤年亲临解读。

　　中国证监会的一位人士透露，目前中国证监会编制办公室正在申请新部门的编制。

　　该人士说，由于涉及上万家企业，这批企业的监管，可能由证监会设置地方证监分局来管理，“证监会将会考虑在人数众多的地市设置证监分支机构。”

　　在新颁布的《证券法》中，公开发行被界定为：(一)向不特定对象发行证券；(二)向累计超过200人的特定对象发行证券；(三)法律、行政法规规定的其他发行行为。

　　《证券法》第十条规定，公开发行证券要依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门核准。由此，中国证监会拿到了非上市公众公司的公开发行核准权。之前，证监会已经把拟上市公司的上市核准权下放到了沪深两家交易所。

　　新《证券法》颁布之后，证监会发行监管部就着手展开了对非上市公开发行证券的公司监管模式讨论，并进行了精心的论证。

　　冯鹤年在接受记者采访时说，根据新的法律，证监会是需要这样一个部门，但目前上面还没有最终批准下来。“到时候这方面有什么事情，我们会对外宣传。”

　　中国人民大学金融与证券研究所李永森教授说，按现有的监管体系，突然增加1万多个监管对象，对证监会会造成很大的压力。由于这些公司里有很多原来是不规范的，“今后这一块儿的监管将会比上市公司更难”。

　　证监会扩权

　　从上世纪80年代开始，中国开始了股份制改革，一大批股份制企业由此诞生，但监管部门对股份有限公司的界定一直模糊不清。

　　在股份制试点初期，我国出现了一批不向社会公开发行股票，只向法人和公司内部职工募集股份的股份有限公司，这些公司股东绝大多数都在200人以上。

　　“按照新《证券法》的标准来看，这些公司实际上是一种公开发行行为，属于公众公司。但早期对它们的定义处于一片模糊状态，甚至笼统地把这些非上市的募集股份有限公司笼统地定义为非公开发行公司。”一位业内专家说。

　　定向募集公司均由当年的省市体改委批准、国家体改委批复确认。情况非常复杂，其出现的超比例、超范围发行现象非常严重，大量的股份又被多次炒卖，股份社会化非常普遍。李永森说：“当时四川的定向募集公司的股份就大量流到东北、上海、浙江、福建等全国各地。”

　　从1992年起，国务院、国家体改委和中国证监会为解决定向募集公司申请公开发行股票的有关问题，出台了一系列的法规文件。2003年底还发布了新修订的《审核标准备忘录第11号》，市场称为“11号文”。“11号文”对定向募集公司的认定以及内部职工股的认定处理提出了七条标准。但这些法规一直无法彻底解决问题。

　　“因为这类公司始终没有一个统一的明确的监管机构。”李永森说。

　　根据新《公司法》和《证券法》的有关条款，向不特定对象发行证券和向累计超过200人的特定对象发行证券的公司，都是募集设立的公开发行公司。公开发行证券从审批制与核准制相结合转为统一适用核准制,也相对放松了对公开发行证券的监管。

　　在此前提下，中国证监会对这类非上市公开发行公司的监管职权也得以明确。《公司法》第九十三条规定，以募集方式设立股份有限公司公开发行股票的，还应当向公司登记机关报送国务院证券监督管理机构的核准文件。

　　一家上市公司的老总说，证监会的权力范围将随着法律上的变化进一步扩大，监管任务也更重了。同时，多层次市场的规范化建立也成为可能。

　　推动多层次资本市场

　　到目前为止，中国资本市场合法为股权提供买卖的场所仅有沪深两个交易所，上市公司数目1300多家，这远远不能满足市场中多样化股权流动的实际要求。

　　2005年年底，中国证监会主席尚福林开始在各种场合表达建设多层次资本市场的意愿。在今年1月14日召开的全国证券期货监管工作会议上，尚福林表示，要构建适应多种投融资需求和风险管理要求的资本市场体系,明确各市场的制度安排和功能定位。按尚的设想，资本市场要逐步形成由主板、创业板、场外柜台交易网络和产权市场在内的多层次资本市场体系。

　　第二次全国基本单位普查资料显示，截至2001年，全国的股份制企业数目已经接近30万家。数据显示，到1995年，定向募集股份公司已发展到了近6000家，总股本3942亿元。姚刚也曾估算，累计超过200个股东发行股票的公众公司现在已经超过1万家。

　　在老《公司法》中仅规定了“发起人持有的本公司股份，自公司成立之日起三年内不得转让”。换句话说，只要股份公司成立三年后，股份的转让并不违法。

　　当时的实际情况是，相当一部分定向募集股份公司设立之初就是为了上市，股权流动的要求尤为强烈。在上市不得的情况下，自然出现了场外转让的方式。

　　兴于1992年的四川成都红庙子市场是国内第一个自发形成的非上市股权交易市场，1993年5月被取缔。1993年3月时，红庙子市场每天有数万人次交易。随后，从山东淄博开始，由各地方政府和人民银行各地分行出面，陆续组建了各地的证券交易中心。加上进行柜台交易的STAQ和NET系统，这些地方成为当时定向募集股份公司除主板上市以外股份流通的主要场所。

　　1998年，中国证监会出于防范金融风险的考虑，清理整顿场外交易市场，定向募集企业大量的内部职工股和法人股除了上市以外的流通渠道被堵塞了。非上市公司股权交易开始长期处于“灰色地带”。有媒体称，目前地下股权交易市场的规模已经近千亿元。

　　2004年4月，证监会再次要求“对各种形式的非法证券期货经营活动予以从严、从重打击，发现一起，查处一起”。

　　但这并不是解决问题的方式。新《证券法》第三十九条明确规定：“依法公开发行的股票、公司债券及其他证券，应当在依法设立的证券交易所上市交易或者在国务院批准的其他证券交易场所转让。”

　　国浩律师集团事务所的钱大治律师说，新《证券法》给我国证券流通市场从证券交易所拓宽到场外交易市场预留了空间，为建立多层次的资本市场排除了法律障碍。

　　据记者了解，在北京市政府和证监会的推动下，证券业协会和证监会市场监管部已经成立了一个负责明确三板定位和制定新转板规则的小组，今后三板将会被定位为高科技企业孵化器，而三板企业转主板也不再需要经过发审委核准后增发上市，而是通过存量发行的方式直接上市。同样，深圳创业板的建设也将被重新提上议事日程。

　　李永森说，投资者对持有的这些公司的股票有自由转让的权利，这必将加快多层次资本市场的建立，也标志着多层次资本市场的建设站在了一个新起点。