亟需建立多层次农村金融体系

　　上海证券报 记者 唐昆

　　北京消息两会前夕，中央1号文件对农村金融体制改革的综合规划，可能引起代表们对这一领域更深层次的探讨。

　　如果说此前两年中央1号文件更多关注于支农、惠农等"补血"层面，那么 今年中央1号文件的立意无疑更高，其中，对农村金融体制改革的重视成为最大亮点。

　　因此可以预见，对各类农村金融机构改革、以及农村金融体系法规建设的建议将成为今年两会热点之一。譬如:邮政储蓄银行的建立、农行股份制改革方案、农业发展银行改革、合作金融机构立法、私人基金组织的试行推广等等。

　　事实上，近两年来代表们已经提出多项有关完善农村金融的建议，而监管部门对上述内容的落实情况，无疑可以作为我国近年来在该领域实施改革的成果缩影。

　　以2005年为例，针对"切实解决金融支农问题"的建议，央行通过再贷款、存款

准备金率等手段，鼓励金融机构加大对"三农"的支持，2005年底对西部地区和粮食主产区农村信用社安排支农再贷款1175亿元，累计对农信社发放专项票据1599亿元；金融机构农业贷款余额达到11530亿元。

　　再譬如，针对整顿农村邮政储蓄机构等建议，中国银监会对邮政储蓄网点进行了清理整顿并纳入规范化管理，积极推进邮政储蓄体制改革工作，拓宽其资金运用渠道。

　　目前的问题在于，单独领域内农村金融改革已经小有成效，但是在农村金融综合改革，打造多层次金融体系的层面上，还需要整体规划全面推开。

　　近期央行的《农村金融服务报告》对现状如是表述:"中国农村地区基本上能够享受到农村金融机构提供的储蓄、汇兑和结算等基本金融服务。"但是，这些贷款之外的"单边性"金融服务显然不能够满足农村的金融需求。

　　目前我国农业贷款余额超过两万亿元人民币，2000年到2004年农业贷款占GDP比重平均为16.6%，然而这些贷款的实际使用效率却并不高。2000年到2004年，我国农业贷款占农业增加值的平均比重高达108%，在最高的2003年甚至达到了113.72%，这意味着贷款投入远远高于产值增加。

　　将上述问题从另一个层面理解，对于农村金融机构而言，这也意味着农业贷款投放面临巨大的风险。

　　受此影响，商业性农村金融机构的持续性发展遭遇严重挑战。各家商业银行的分支机构正在逐步从县域经济体系中撤退；邮政储蓄只存不贷，大量农村资金向城市转移；农信社风险理念及经营机制依然没有得到根本改变，利差收入难以覆盖经营成本；农业银行政策性资金运用效率低，与商业业务混淆不清。

　　在自身持续性受到挑战的背景下，政府只能加大力度，采取财政补贴、担保或减免税等措施，以吸引各家金融机构增加对农业的信贷投入，但是最终结果却并不能令人满意。

　　而在另一方面，政策性金融机构的支农力度远远不能满足需求。中国农业发展银行的政策性支农作用局限于粮棉油收购；国家开发银行对农业基础设施等领域资金投放有限。我们或者可以期望，2006年随着上述两家政策性银行的改革措施逐步落实，其支农职能将被进一步强化，效率获得进一步提高。

　　与此同时，民间力量目前依然被排除在正规农村金融体系之外。商业性的小额信贷组织在法律上无法获得支持；社会资金进入农业领域缺乏吸引机制。目前央行正在推动小额信贷组织的试点工作，人行希望采取只贷不存的方式引入民间资金，对农村金融体系形成有效补充，但是如何解决资金来源和激励机制依然是一大难题。

　　在农信社增资扩股过程中，社会资金入股时混乱的局面也令人担忧。大多数农信社管理层希望能够实现自身机构的私有化，按照基本的经济原理，这将可以提高其运作的效率，但是其道德风险和政策性职能成为监管机构不能不考虑的问题。

　　此外，法规建设的落后也成为农村金融体系发展的瓶颈，无论是合作金融机构，还是政策性银行，或者是私人基金组织，目前都没有针对性的法律文件，单凭商业银行法等并不能解决他们的问题。

　　针对以上种种因素，今年1号文件中"加快推进农村金融改革"的内容呈现了综合化改革的思路。其中的两大特点分别是:一、清晰界定各类、各层次金融机构的职能；二、重视对民间力量的吸纳。

　　远瞻今年八大金融热点

　　记者夏峰实习生秦媛娜钱晓涵

　　随着全国"两会"的即将召开和对"十一五"规划讨论的深化，金融生态以及金融体制改革创新再次成为热议的话题。

　　对金融业而言，这一次的两会意义非凡，一则今年是我国"十一五"规划开局之年；另则，到今年年底，我国金融业将向外资全面开放，银行等金融机构可以凭依的最后"保护"届时即不复存在。金融生态环境的改善和金融体制改革创新重要性不言而喻。

　　银行改革

　　2005年，交通银行、建设银行完成改制、引入战略投资者并成功赴港完成IPO。2006年，除农业银行外的其他国有银行的改制将成为推动中国银行业全面升级的主要动力。

　　上海财经大学现代金融研究中心主任丁剑平认为，通过国家注资和引进境外战略投资者，银行已经在剥离自身的不良资产和改进治理结构，但仍需要快速提高竞争力。"2006年底我国将开放金融市场，在银行发展相对落后的情况下，时间尤其紧迫，注资和引资可以说就是用钱买时间。"

　　利率、汇率改革和国际收支失衡

　　社科院金融所研究员殷剑峰认为，未来需要继续稳步控制人民币升值幅度，"市场利率过低是近期金融市场的一个典型现象。"殷剑峰认为，要解决利率过低这一问题，不能简单地靠刺激消费和财政扩张，而是要靠投资体制和金融体制的改造来解决。

　　专家表示，随着机制改革的持续深化，我国今年汇率改革的主要方向将集中于完善汇率形成机制和为管理汇率风险提供新的市场、新的产品和新的交易机制，从而逐渐完善我国外汇市场的结构。

　　国际收支平衡也将成为关键词，顺差过多不仅对人民币升值形成压力，同时也对我国经济结构等产生影响。日前召开的2006年外汇管理工作会议，已把实现国际收支平衡列为我国四大宏观经济任务之一。

　　金融市场

　　扩大直接融资渠道将仍是我国资本市场发展的重要议题。

　　社科院金融所研究员殷剑峰认为，应在推进股权分置改革的同时，加快发展场外交易市场，从多种途径给企业发展提供资金支持。

　　殷剑峰还表示"应继续推进银行改革、加大公司债券发放力度。"

　　除此之外，随着外汇做市商、询价制以及其他外汇衍生产品的引入，加快推进外汇市场发展也将成为业内关注的焦点。

　　金融体制创新

　　随着一些金融衍生产品的开发和推出，我国金融创新已得到明显提高，但专家指出，金融体制创新和机构自主创新等还远远不够，唯有不断进行市场化的改革与创新，才能消除与宏观经济持续向好的"不和谐"现象。

　　丁剑平表示，逐渐改进金融生态以及鼓励金融稳步创新将是两会重点关注的话题。"要鼓励竞争中保持和谐，提倡大机构、小机构共生，既发展大银行、也保护信用合作社等小机构，实现金融生态环境的稳步发展。"

　　政府"放手"

　　以前，我国银行等金融业还受到地方政府过多的干扰，诸如指令性贷款等。

　　"政府的理智做法是把事情留给市场，并去解决后者解决不了的困难，扫除阻碍市场发展的因素，如法制环境等。"国务院发展研究中心宏观研究院副院长刘福垣表示。

　　社科院金融研究所所长李扬此前也表示，转变政府职能是改善金融生态环境的首要途径，而地方政府同样应加速其职能的转变。

　　法治和信用环境

　　随着去年个人信用体系已基本覆盖全国，我国信用体系建设取得了重大突破。央行、银监会和保监会也推动和出台了高管问责、公司治理、风险控制等规范和规定。但从实际情况来看，仍与金融业的快速发展不相适应。

　　上海财经大学金融学院院长戴国强表示，未来政府必须加强金融法制、信用环境的建设。"比如银行的不良贷款问题，以往出现坏账，我们只是追究操作人员的责任，目前我们已经增加了对领导的责任追究，以后还需要继续加强这个制度，完善制衡机制和金融法制环境。"

　　农村金融

　　展望即将召开的全国两会，国泰君安宏观分析师秦军表示，建设社会主义新农村、推进农村金融改革将成为最大热点之一。

　　"政府可能会放宽民间资本的准入门槛，因为民间资本有其先天的‘灵活性’，对推动农村金融建设有重大意义。"秦军说。

　　如何通过发展农村金融切实提高农村社会经济发展，政策性银行、商业银行、邮政储蓄、农村信用社的作用显而易见，秦军认为，"改善农信社资产质量，也是两会可能关注的热点。"

　　金融生态

　　在"十一五"规划构建和谐社会的背景下，金融生态的完善将以稳步推进为主旋律。

　　张立群认为，解决金融问题不能脱离发展宏观经济的主线，还需兼顾其他经济矛盾。在中共中央此前发布的"十一五"规划建议中，就屡次出现"稳步推进"、"逐步实现"等字眼。

　　从"建设社会主义新农村"等两会热点可以看出，即将出台的"十一五"规划会考虑到社会各方面的均衡发展。因此，对完善金融生态环境而言，稳步前进仍是符合我国实情的。

　　回顾去年两会相关议案提案

　　北京消息(记者禹刚)今年是"金融年"、"银行年"，有关金融领域的议题将是两会代表热议焦点，也是议案和提案集中区。

　　据记者前期了解，今年金融领域的议案提案涉及面更广，涉及问题更具体，包括宏观经济、金融市场和产品发展、金融稳定和改革、银行股改和上市等。但在介绍今年的情况前，我们不妨对去年几个议案提案进行简单回顾，看看进展如何、影响如何。

　　央行、银监会:农村金融服务

　　央行去年共承办议案、建议和提案273件，内容涉及货币政策、金融市场、金融支持"三农"发展、金融稳定和金融改革、缓解中小企业融资难、加快支付体系建设、完善征信体系、推进反洗钱工作等热点问题。

　　银监会承办的有188件，涉及金融支持国民经济建设类77件，管控金融风险类26件，机构、业务管理类20件，而涉及农村金融的议案和提案就有13件。

　　央行和银监会承办有关农村金融的若干议案提案后，推动农村金融发展也成为两部门今年的重点工作之一。

　　央行加大了综合运用利率杠杆、信贷政策、金融市场、支付结算和推进服务体系改革等措施，其中包括:扩大农信社贷款利率浮动幅度；调整邮政储蓄转存款政策；发放支农再贷款；积极推进农村小额贷款业务发展；帮助农发行发行政策性金融债等。

　　此外，央行从宏观政策入手，正在牵头研究制定《农村金融改革总体规划》，提出了下一步农村金融改革的总体目标、思路和一些具体的政策建议。

　　去年以来，银监会对农村金融工作推动力度也非常大。银监会对此的表述是"抓两头，带中间"，即在更好满足农户的基本农牧业生产资金需求的基础上，加大对产业化、产业集群形成的支持力度，增加助学和消费信贷的投入。

　　银监会:民营资本进入金融机构

　　去年两会上，许多代表委员提出加大民营资本进入银行业的议案提案。例如，万向集团董事长鲁冠球、大连大杨集团董事长李桂莲等10位民营企业家全国人大代表和政协委员，就联名提出一份名为《关于申请筹建"东北发展银行"的报告》的议案。

　　对此，银监会就表示，将改进市场准入监管，引导民营资本等国内外资金参与银行业金融机构重组改造。专家表示，在国家力推非公经济发展的大背景下，未来几年内包括民营资本在内的各方资金有望进入到农信社的改革和重组当中，并根据需要发放新的金融机构牌照。

　　在今年中央一号文件中对此也有明确表示，"在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股"，相信今年两会有关于此的议案提案将会更多。

　　金融风险观察员制度

　　此外，也有部分议案提案还在分析探讨阶段，近期暂无明确结果。例如，民建中央去年提出的建立金融风险观察员制度的提案。

　　该提案认为，政府对金融风险的防范和处理，不应处于被动和滞后的状态。对非市场或非技术性因素酿成风险要有足够的认识，为此建议建立一个有效的国家级金融风险预警机制，而前提是首先建立一个由业界专业人士组成的金融风险观察员队伍和相关制度。

　　根据这个提案的建议，希望能定期召集风险观察员举行风险观察研讨会，对一些被认为是重要的观察报告，必要时可由聘用机构召集举行听证会，以及组织金融风险观察员对监管机构即将出台的政策措施或其他市场制度、金融衍生产品进行风险评估，对实施后的效果作跟踪监测，由于该提案涉及多个部门的合作与协调，据了解，目前提案的有关建议还在讨论和论证当中。

　　当前农业保险将作提案

　　北京消息(记者卢晓平)"十一五"期间，保险行业的年均增长速度将达15％；到2010年，全国保费收入比2005年翻一番，突破1万亿元，管理总资产达到5万亿元以上……在2006年1月举行的全国保险工作会议上，《中国保险业发展"十一五"规划纲要(讨论稿)》透露了中国保监会对于"十一五"期间的战略目标------到2010年，基本建成一个业务规模较大，市场体系完善、功能作用突出、服务领域广泛、偿付能力重组、综合竞争力较强、充满生机和活力的保险市场。

　　记者了解到，在保险行业15%的增速途中，农业保险将成为闪现的亮点。

　　中国保监会主席吴定富认为，中国保险的下一个增长点是农业保险。他特别强调，发展"三农"保险不是政治任务，而是一个巨大的商机，国家对农业和农村的支持给"三农"保险带来了机遇，保险公司可以从中既获得经济效益又获得社会效益。

　　据记者了解，在本次两会上，保监会或将确定有关农业保险和《保险法》修改等提案作为重点提案，广泛征求意见。

　　中国保监会财产保险有关负责人表示，应先在具备条件的地区和市场开展试点，逐步建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的符合中国国情的农业保险制度；将农业保险业务区分为政策性与非政策性；农业保险经营模式实行多元化。

　　2004年，按照"先起步、后完善，先试点、后推广"的原则，中国保监会农业保险的政策性试点已经开展起来，在上海、吉林、黑龙江分别批设了安信农业保险公司、安华农业保险公司和阳光农业相互保险公司等3家不同经营模式的专业性农业保险公司；在江苏、四川、辽宁、新疆等省(自治区)，依靠地方政府支持开展了多种形式的农业保险试点工作。但，效果并不如意。

　　解读其中原因，"缺乏国家财政税收政策支持，这是问题的一个主要方面"，阳光农业相互保险公司一位人士表示。根据国际惯例，对农业保险的补贴属于WTO规则允许的"绿箱政策"。政府通过支持农业保险的发展，间接实施对当地农业、农户的政策扶持与利益保护。

　　而中国目前除免征种养两业险营业税之外，对农业保险没有其他的财政税收优惠政策，特别是没有直接的保费补贴。

　　"如果没有政府政策支持，保险太贵，农民买不起；但如果低价销售，保险公司亏本。"上海安信农业保险公司一位人士表示，如此一来，农业保险经营与发展很容易陷入两难境地。

　　[资料]2006年农村金融改革纲要

　　巩固和发展农村信用社改革试点成果，进一步完善治理结构和运行机制。县域内各金融机构在保证资金安全的前提下，将一定比例的新增存款投放当地，支持农业和农村经济发展，有关部门要抓紧制定管理办法。扩大邮政储蓄资金的自主运用范围，引导邮政储蓄资金返还农村。调整农业发展银行职能定位，拓宽业务范围和资金来源。国家开发银行要支持农村基础设施建设和农业资源开发。继续发挥农业银行支持农业和农村经济发展的作用。在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法。引导农户发展资金互助组织。规范民间借贷。

　　稳步推进农业政策性保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。

　　各地可通过建立担保基金或担保机构等办法，解决农户和农村中小企业贷款抵押担保难问题，有条件的地方政府可给予适当扶持。

　　摘自《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》

　　[资料]"十一五"金融体制改革大纲

　　推进国有金融企业的股份制改造，深化政策性银行改革，稳步发展多种所有制的中小金融企业。

　　完善金融机构的公司治理结构，加强内控机制建设，提高金融企业的资产质量、盈利能力和服务水平。

　　稳步推进金融业综合经营试点。

　　积极发展股票、债券等资本市场，加强基础性制度建设，建立多层次市场体系，完善市场功能，提高直接融资比重。

　　稳步发展货币市场、保险市场和期货市场。

　　健全金融市场的登记、托管、交易、清算系统。完善金融监管体制，强化资本充足率约束，防范和化解金融风险。

　　规范金融机构市场退出机制，建立相应的存款保险、投资者保护和保险保障制度。

　　稳步推进利率市场化改革，完善有管理的浮动汇率制度，逐步实现人民币资本项目可兑换。

　　维护金融稳定和金融安全。

　　摘自《中共中央关于制定十一五规划的建议》