实行差别化区域调控与国家援助政策

　　上海证券报 

　　中国国土辽阔，各地区资源环境和经济社会发展差异较大。要促进区域协调发展，应该贯彻这种"区别对待、分类指导"的思想。

　　科学确定主体功能区，明确各区域功能定位。在国家发展与改革委员会提出的&quo t;十一五"规划思路中，首先提出了优化整合区、重点开发区、生态脆弱区、自然保护区4类功能区的构想。现在的主要问题是如何科学确定这4类主体功能区。我以为，从国家层面来看，主体功能区的划分应按照如下思路来展开:

　　(1)优化开发区。主要是那些经济开发密度较大，资源环境压力日益突出的区域。具体包括三类地区:一是以珠三角、

长三角、京津冀三大都市圈为代表的沿海经济核心区，如广州、深圳、

东莞、上海、北京、天津等沿海城市地区；二是中西部及东北开发密度较大的超大城市中心区；三是亟待产业转型的资源型城市。对这类地区来说，重点是优化开发和再开发。

　　(2)重点开发区。主要是那些资源环境承载能力和发展潜力较大，经济开发密度不高，目前已具备大规模开发条件的区域。具体可分为三种情况:一是中西部及东北的中心城市及交通干道沿线地区；二是中西部具备大规模开发条件的资源聚集地区；三是东部沿海发展潜力较大的地区。对这类地区来说，今后重点是要大力推进工业化和城市化进程，实行优先重点开发，引导人口、要素和产业合理集聚，形成新的产业和城镇密集带。

　　(3)限制开发区。主要是指那些生态环境脆弱，不具备大规模开发条件的区域，如生态环境脆弱地区、各类自然保护区的周边地区和其他限制开发的地区。

　　(4)禁止开发区。主要是指那些依法设立的资源、湿地、动物、文物、地质等保护区以及风景名胜区、森林公园等。对于这些依法设立的各种自然保护区，要实行强制性保护，有的还要实行抢救性保护，严禁从事不符合其发展方向的各类开发活动。

　　进一步完善国家区域援助政策体系。显然，主体功能区的作用主要是解决人与自然的和谐发展问题，可作为国家区域调控的地域单元。但是，要从根本上促进区域协调发展，还必须明确划分关键问题区，以此作为国家援助的地域单元。

　　借鉴一些发达国家的经验，今后中央的区域援助政策应着重针对关键问题区域展开。确定是否给予国家援助的标准，一是必须属于问题区域，而且问题的性质比较严重；二是这些问题本区域自身无法解决，确实需要国家给予援助。为此，在"

十一五"乃至更长一段时间内，有必要按照区域问题的性质和严重性划分关键问题区，以此作为国家援助和政策支持的地域单元。在此基础上，逐步形成一个科学合理的国家区域援助政策体系。至于民族地区和革命老区，并非是一种单独类型的问题区域，它可以归并到其他关键类型区之中。对于这类地区，在确定关键问题区域时，应该按照同等优先或适当降低标准的原则，在政策上给予相应的照顾。

　　(1)贫困地区。在"十一五"期间，必须进一步加大扶贫开发的力度。一是增加扶贫资金投入，加强贫困地区基础设施建设，改善生态环境，帮助还未解决温饱的农村贫困人口尽快解决温饱；二是提高贫困线的标准，使扶贫政策能最大限度地涵盖没有稳定解决温饱的低收入人口，帮助他们克服脆弱性，巩固温饱成果，提高生活质量和综合素质；三是坚特扶贫到村到户，因地制宜地实行整村推进、易地搬迁、劳务输出、社会救助等多种扶贫方式，分期分批地解决贫困群众脱贫致富问题；四是实行"少生快富"扶贫工程，采取多种措施鼓励贫困家庭少生、优生、快富；五是加强对贫困人口的技术和专业技能培训，提高他们创业和外出务工的能力。

　　(2)资源型地区。目前，中国有一大批资源型城市已开始进入老年期，有相当一部分资源型城市进入了中年期，随着资源的逐步枯竭以及接续产业的缺乏，它们当前正面临着很大的产业转型压力，迫切需要中央政府在政策上给予相应的支持。为此，在"十一五"期间，国家要帮助结构单一的资源型城市加快结构调整和产业转型，积极培育接续产业，不断延长产业链条，提高加工增值程度。同时，要建立和完善衰退产业的退出机制，并加大国家财政和相关政策的支持力度。此外，要加强对矿山沉陷地的治理和生态恢复等。

　　(3)老工业基地。目前，国家有关振兴东北老工业基地的各项政策措施正在逐步展开，并日益发挥作用。现在的主要问题是，除东北地区外，中西部地区也拥有一批问题突出的老工业基地，如洛阳、株洲、重庆等。在"十一五"期间，很有必要在进一步完善振兴东北老工业基地政策的基础上，逐步将政策的适应范围扩大到中西部地区，以便实行全国统一的老工业基地振兴政策。

　　(4)粮食主产区。在"十一五"期间，国家应加大对粮食主产区的援助力度。一是加大对粮食主产区农田水利设施、农村电网改造、水源工程体系、生态环境保护等的投入力度，切实改善农村生产生活条件，增强农业抵御自然灾害的能力。二是对粮食主产区给予更大的财政扶持，帮助其解决历史遗留问题，减轻地方财政的负担。三是完善主产区粮食流通基础设施建设，鼓励其建设各种类型的粮食批发市场，加快粮食和其他农产品的加工转化，大力发展农产品精深加工业。

　　(5)边境地区。在"十一五"期间，要进一步加大沿边开放的力度，继续完善"兴边富民"计划，充分利用边境口岸区位以及周边国家的资源和市场优势，建立一批资源加工型基地，促进边境地区的经济发展。在条件较好的边境口岸地区，应积极开展边境自由贸易区的试点工作。此外，国家还应增加财政的投入，加强沿边公路和相关基础设施的建设，以沟通各边境口岸和边境县之间的联系。