专门立法——证券投资者保护的最有效途径

　　投资者是证券市场的主体，保护投资者的合法权益是《证券法》的立法宗旨，是证券监管的首要任务，也是投资者保护基金的最主要职责。然而，在美国这样发达的资本市场上，投资者的合法权益也会受到侵害。历史和现实都告诉我们，证券市场上的中小投资者权益相对容易受到各种违法违规行为的损害。大量理论和实证研究的成果表明，投资者保护是证券市场能否持续健康发展的关键因素，投资者保护越好，证券市场就越健全，投资者就越有信心，对资本市场的发展就越有利。

　　目前，我国尚缺乏投资者保护的专门立法。证券市场是一个依法运作的市场，法律制度的完善与否是证券市场正常、顺畅与健康运作的重要前提。监管部门一直重视投资者保护工作，制定并发布了一系列相关政策，采取措施保护投资者权益，取得了一定的效果。由于对违法违规行为而产生的损害投资者权益的行为缺乏有效的制裁手段，加之，现有的关于投资者保护的政策仍然有待完善、有待充实，一些新的经验、基本规定、原则规定需要具体化、细化，增强可操作性，这就有必要将投资者保护提到立法的高度。市场秩序的维护，需要法律发挥惩戒违法行为的作用。

　　证券公司与一般企业不同，证券公司是投资者参与证券市场交易活动的渠道。证券公司相关制度的建立和执行，直接与投资者利益相关，如证券公司破产制度就需要通过制定或授权制定法律的形式来规定投资者权益保护的相关内容，通过立法来解决证券公司破产与投资者保护程序衔接的问题。令人欣慰的是，越来越多的专家学者、证券市场广大参与者及监管部门都已认识到投资者保护立法工作的重要性，并已开始了立法讨论。鉴于证券公司破产清算制度与证券投资者补偿制度的密切联系，应借鉴美国SIPA的做法，将投资者保护基金的筹集、管理和运用同证券公司的破产清算、财产分配统一作出规定，并赋予保护基金管理机构启动、参与和组织证券公司破产清算程序的权力，即在普通破产清算程序的基础上，确立旨在保护投资者利益的特殊程序和制度。

　　证券投资者专门立法已经有了法律依据和现实基础。世界各国投资者赔偿制度，通常有相关的投资者保护立法。《证券法》明确了证券投资者保护基金的法律地位，并授权国务院规定具体办法。证监会、财政部、人民银行已经颁布《证券投资者保护基金管理办法》，经过实践后应上升为行政法规，以强化和规范相关筹集、管理和使用的具体办法。2005年9月29日，中国证券投资者保护基金挂牌运行后，有关部门就组织了证券投资者保护立法专题小组，已启动相关工作。

　　从证券投资者保护的有效性和规范性来看，采用国家专门立法的方式当属首选。这也取决于一国的法律体系和立法宗旨。与欧美发达国家证券市场相比，我国的证券市场尚处发展初级阶段，包括公司治理、制度建设、市场构架等在内的多方面深层次问题都在实践和摸索之中，有专家认为以国家立法方式制定专门的投资者保护法在未来有探讨的余地。因此，部分专家认为，目前在《证券法》、《破产法》等基本法律制度下，由国务院根据法律授权制定投资者保护的行政法规，也能发挥保护投资者的重要作用。

　　为了更好地在立法工作中体现和总结已有的投资者保护经验，借鉴和吸收国内外及各地区现有的投资者保护立法经验，完善投资者保护制度，在相关立法过程中，既要从中国实际出发，也应遵循国际惯例、考虑到全球化时代和因特网时代的投资者保护新情况，突出投资者权益保护法的前瞻性、可预期性、严谨性、开放性、实用性和可操作性，对投资者的各类权利的行使和救济方式作出尽可能详细、具体的规定。