全流通拷问证券监管与司法公正

　　如果实现全流通，股票市场至少可能发生以下两种新情况：其一，大股东成为天然的“庄家”，利用内幕信息高抛低吸，盘剥中小股东，或大股东在骗局未暴露之前大规模套现，然后一走了之，让中小股东深陷其中；其二，如果原股东大比例减持，“庄家”很容易成为公司的实质性控股股东。他们一般握有相当比例的筹码，有能力直接胁迫管理层配合二级市场操作，使公司行为严重短期化。

　　■本报记者 张东臣

　　在即将到来的全流通时代，大股东将比以前任何时候都更关心股价，但上市公司全体股东利益真的就从此一致了吗？事情并非想象的那么简单。中国股市实现全流通后，不仅国有股股东虚位和一股独大的现象并没有得到根本改变，而且大股东操纵二级市场股价的强烈冲动可能会成为监管部门新的梦魇。

　　“全流通”后天下无贼？

　　1月7日，在“第十届2006中国资本市场论坛”上，证监会主席尚福林认为，市场上曾经坐庄行为甚多，与股权分置有联系。解决股权分置问题之后，坐庄不是那么容易了，控盘程度不高股价做不上去，但如果高价收到一定程度，大股东很可能就把股票给卖掉了，庄家也就真的做成股东了。

　　然而，这并不意味着内幕交易、操纵股价等违规行为会因全流通而减少。

　　人民大学研究生院副院长、金融与证券研究所所长吴晓求在同一场合指出，股改后，如果不做大的调整，中国上市公司可能会从原来一股独大转化成内部人控制；上市公司将比在传统体制下有更强烈的做假驱动，从而透明度将面临更严重的挑战。

　　事实上，早在股改实施之前，中国社科院金融研究所助理研究员尹中立博士就曾预言：如果实现全流通，股票市场至少可能发生以下两种新情况：其一，大股东成为天然的“庄家”，利用内幕信息高抛低吸，盘剥中小股东，或大股东在骗局未暴露之前大规模套现，然后一走了之，让中小股东深陷其中；其二，如果原股东大比例减持，“庄家”很容易成为公司的实质性控股股东。他们一般握有相当比例的筹码，有能力直接胁迫管理层配合二级市场操作，使公司行为严重短期化。更关键的是，这类违规或犯罪手段一般都比较隐蔽，且违规或犯罪所获得的收益金额巨大，有的甚至达到几十亿元。如果监管部门或司法部门不能针对上述新特点有针对性地改善监管方式，届时被调查对象将有足够能力为调查取证及量罪定罚设置障碍，使得违规或犯罪行为得不到有效惩罚。一旦如此，市场对监管部门的公信力就会下降，各种短期行为就会十分猖獗。因此，在讨论“全流通”的种种好处时，还应认真考虑可能存在的“并发症”，尤其需要检讨监管制度能否继续有效地应对未来的新情况。

　　尹博士的预言并非耸人听闻，无论是在解放前的中国还是早期的西方国家，全流通市场都曾经是资本家进行内幕交易和股价操纵的天堂。上市公司高管和大股东具有天然的信息优势，掌握并操纵着公司的内幕信息。在股权分置时代，他们也并非完全不关心股价，内幕交易或暗中和庄家勾结的行为大量存在，只是相比之下他们更倾向于直接掏空上市公司。全流通后，再加上股权激励的因素，上市公司高管和大股东利用内幕信息直接操纵市场的冲动大大增强。除了按照规则进行公开的增持和减持外，很可能还会建立大规模的“暗仓”，而且这些操纵行为将变得更加隐蔽，手段更高明，也更容易成功。因此，国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松建议：“全流通了必然对监管提出更高要求，监管体制、相关的法律体制的完善的改革势在必行。”

　　可以说，如果市场环境没有发生根本变化，如：证券公司继续提供“拖拉机”账户，上市公司任意虚增、虚减利润而无法被审计曝光，信息披露不及时全面，监管力量薄弱、股价操纵行为得不到有效查处，中小股东不能通过司法诉讼获得赔偿……任何一个环节都可能使市场继续不规范下去。

　　新监管框架初见雏形

　　2006年1月1日，最新修订的《公司法》、《证券法》正式开始实施。据本报记者了解，最高人民法院日前已召集全国各地的法官于春节前夕来京参加“两法”的培训，而针对“两法”的一系列司法解释目前尚在研究之中，正式出台尚需时日。

　　随着《公司法》、《证券法》、《刑法》的相继修订，2005年以来，中国资本市场法制建设取得了重大进展。新修订的《公司法》强调了公司治理结构的完善和对上市公司监管，明确公司以及董事、监事、高级管理人员诚信义务及其法律责任。尤为重要的是，增加了相关的赔偿责任条款。如：公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的，应当依法承担赔偿责任；公司控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员利用其关联关系损害公司利益，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任；公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。此外，股东还有权请求人民法院撤销公司股东会或股东大会、董事会违反法律、法规或公司章程的决议内容。

　　而新修订的《证券法》则规定，上市公司信息披露中有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，致使投资者在证券交易中遭受损失的，发行人、上市公司应当承担赔偿责任，上市公司董事、监事、高级管理人员应当承担连带赔偿责任。明确了对投资者造成损害的民事赔偿制度，规定内幕交易、操纵证券市场和欺诈客户的行为给投资者客户造成损失的，行为人应当承担赔偿责任。上市公司的收购人利用收购损害被收购公司及其股东合法权益并造成损失的，要依法承担赔偿责任。证券公司违背客户的委托买卖证券、办理交易事项给客户造成损失的，依法承担赔偿责任。

　　新的《证券法》在明确国务院证监机构八项职责的同时，还进一步完善了执法措施：在案件调查方面，赋予证监会查询银行账户和通讯记录、查封或者冻结财产、限制证券买卖等方面的权限和手段；在上市公司和证券公司监管方面，赋予证监会对大股东、实际控制人的监管权；在从业人员监管方面，确立了严重违法者证券市场禁入制度，等等。法律在赋予新的职权的同时，也进一步补充和完善了执法责任制度，对违反规定滥用检查、调查、查询、冻结、查封等措施，以及发行审核人员滥用职权、玩忽职守、利用职务便利牟取不正当利益的，都明确规定了法律责任。

　　2005年12月24日，刑法修正案(六)草案首次提请十届全国人大常委会第十九次会议审议，并获得通过。草案对操纵证券、期货市场的违法行为作出与证券法相衔接的表述，并将实施这一行为犯罪的罚金数额改为30万元以上至300万元以下。对于上市公司不按照规定进行信息披露，严重损害股东或者其他人利益的，公司管理人员、控股股东、实际控制人非法侵占上市公司资产，严重损害上市公司和公众投资者利益，并因此给上市公司造成重大损失的，草案都明确规定应追究刑事责任。

　　2005年12月31日，中国证监会发布了《冻结、查封实施办法》，落实新《证券法》赋予的准司法权。证监会副主席桂敏杰近日表示，将根据轻重缓急，在近期集中公布一批与两法配套的规章和规范性文件。证监会作了精心安排，制定了相应的立法规划并着手研究完善我国的证券法律体系。

　　难破监管“六字决”

　　应该说，经过一系列的修订之后，证券相关的法律法规日趋完善。法律体系不完善只是中国股市不规范的原因之一，更关键的因素却在于“有法不依”和“执法不严”。监管部门之所以一直为外界所诟病，主要体现在以下六个方面：

　　一是“瞎”。监管部门虽然自称监管手段越来越先进，但仍有大量的违法违规案件未被及时发现。证监会自成立以来13年间共公布了438个行政处罚决定，其中操纵市场行为仅19件，内幕交易行为仅7件。有研究表明，未被发现的违法暗数是被发现案件的1至4倍。显然，这是很保守的估计。

　　二是“聋”。一些违法违规行为虽经群众多次举报、媒体曝光，但仍未得到及时有效的查处。比如，德隆一直是市场公认的庄家，为什么监管部门一直没有查明真相？也没有任何表态？再比如，闽发证券的崩塌，之前媒体纷纷报道，监管部门派出机构却表示无法知晓其内情。这样的例子还有很多，不胜枚举。

　　三是“哑”。对于一些违法违规行为是否存在，是否进行了查处，查处结果如何？监管部门很少公开表态或进行信息披露，即使是最后处罚结果公告也常常语焉不详。监管信息不公开、不透明，名义上是担心造成市场波动，实际上却难脱“暗箱操作”操作之嫌。因为只要如实客观披露相关信息，就一定有利于市场公平，波动也是正常反应。

　　四是“拖”。有研究表明，证券违法行为从着手实施到被惩戒的时间差平均值约为600天，而且证监会的稽查行动常常难见下文，相当多的案件最后可能不了了之。比如，蓝田公司造假之后4年才被查出；亿安科技(资讯 行情 论坛)股票操纵案，证监会开出了4.9亿元之巨的天价罚单，但受罚公司早已人去楼空。再比如，西安达尔曼(资讯 行情 论坛)原董事长许宗林早已携款逃往国外，人民检察院已经认定其罪名，证监会的行政处罚却姗姗来迟。监管部门口口声声加强事前监管，却常常连事后监管也不能到位，实在令人费解。

　　五是“瞒”。很多违法违规行为虽然已经发现，但常常是内部消化，不予追究，一句下不为例或自查、整改了事。

　　六是“松”。尽管不少专家学者都认为以往的证券法律法规不够严厉，处罚力度太轻，但现实却是违法者实际所受到的惩处往往比条文所规定要轻得多，有如隔靴搔痒。

　　目前，监管部门已获得准司法权，各市场主体受到了更严格的法律约束，中小投资者也将获得通过法律武器维护自身权益的途径。然而，如何确保这些条文得到有效落实？这对我国现有的证券监管和司法体系是一个巨大的考验。