[追根寻源] 县乡以下财税困境是体制还是其他原因

　　上海证券报 

　　目前，县乡财政困难凸显。过渡不顺，矛盾积累，地方四级财政框架，与分税制在省一级以下的贯彻落实之间存在许多不相容之处。

　　1994年财税配套改革之后，财权的重心上移而事权的重心下移。在综合国力不断提 升、全国财政收入强劲增长、地方财政总收入也不断提高的情况下，中央和地方层级高端(省、市)在全部财力中所占比重上升，但是县乡财政困难却凸显出来，欠发达地区的反映最为强烈。

　　本来，使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配、并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致，正是分税制财政体制的"精神实质"和优点所在，为什么在现实生活中却没能体现出来?由于省以下还一直没有真正实行分税制，所以"事权重心下移、财权重心上移"造成的基层困难和问题，并不是分税制之过，恰恰是没有真正进入分税制轨道而使实际执行的"包干制"、"分成制"等体制的负面作用累积和放大之过。

　　农村税费改革以来的实践表明，基层困难(农民和基层政府都困难)问题已"牵一发而动全身"，我国经济社会转轨中"三农问题"背景下县乡财政的困难，是社会结构转型所要求的制度转型的有效支持不足和体制过渡不顺所积累的矛盾，集中表现在基层政府

理财上。应当强调，省以下分税制难入轨道而使县乡财政困难加剧，与现行财政与政府"五层级"的大框架有直接关系。

　　不按划分税基模式而依照讨价还价的包干与分成模式处理省以下四个层级的体制关系，地方高端层级上提财权、下压事权的空间大，转移支付做不实。客观地说，中央财力比重提高是必要的；省级财力比重提高也并非全无道理，但应考察其后对县乡转移支付是否加强；"市管县"地区市级财力比重提高则有可能带有所谓"市卡县"、"市刮县"因素，但似也不宜一概简单地作完全否定。

　　关键问题是体制自身未能理顺，财权上提后转移支付却跟不上力度，使最困难的状况出现在县乡基层。

　　当然，基层困难与中央层级转移支付力度虽在努力提高、但仍远远不够也有关，但如果省以下体制不构建好，面对这么大的国家、如此悬殊的地区差异，光靠中央转移支付是力不从心的，不可能形成长效机制。

　　既然要搞分税制，不可避免要借鉴市场经济的国际经验，并立足中国国情找到实施方案。从前者说，在五级框架下搞分税制，无任何国际经验可循(国际经验的普遍模型是"三层级")；从后者说，十余年的实践表明，在我国，把20多个税种在五个政府层级间按分税制要求切分，是"无解"的。

　　问题的症结于是就表现在:五级财政、五级政府的框架，与分税制在省以下的落实之间，存在不相容性质。且不说欠发达地区，即使是在发达区域，省以下的四级如何分税?按现在的基本框架，是看不清方向和找不到摆脱"过渡态"的路径的。因此，近年地方基层财政的困难加剧，在一定程度上正是由于五级财政框架与分税分级财政逐渐到位之间的不相容性日渐明朗和突出所致。

　　"山重水复疑无路，柳暗花明又一村"。如果我们借鉴主要市场经济大国大都实行三级框架的国际经验，并结合我国国情寻求在渐进改革中以"扁平化"为导向逐步实质性落实省以下的分税制，则前行路径就有可能豁然开朗。