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国债发行有望优化 余额管理奏响福音


http://finance.sina.com.cn 2005年12月20日 09:04 中国证券报

  本报记者王栋琳北京报道

  从2006年起,我国国债发行将采取国债余额管理的方式。专家认为,这是国债发行体制的一次突破,有利于国债期限结构优化和滚动发行形成规模。

  今后国债余额的构成将分为两个层次,一是中央政府历年的预算差额,即预算赤字
和预算盈余相互冲抵后的赤字累计额;二是出现特殊情况需要增加年度预算赤字或发行特别国债,由人大常委会审议批准追加的年末国债余额限额。这一限额将是“最后一道防线”,当年期末国债余额不得突破这一限制。而国债借旧还新部分将由财政部自行运作。这一管理方式借鉴了国际通行做法,能有效管理国债规模,防范财政风险。

  自1981年恢复发行国债以来,我国一直采取逐年审批国债年度发行额的模式。这一做法造成的最大弊端就是国债规模无限膨胀,而期限结构却不合理,短期债一直是国债发行的“软肋”。

  我国1998年国债发行额曾一度超过8000亿元,近年国债规模占预算比重不断攀升,这极大加重了财政风险。政府已经注意到这一点,开始调控国债发行规模,今年普通国债发行额出现1999年以来的首次下降,与去年4808.78亿元相比,不计最后一期3个月国债,今年发行量下降511亿元。但是,仅从年度国债发行量上进行缩减效果不佳,一方面不能满足国家财政资金的正常需求,另一方面又造成国债供给紧张,在一定程度上加剧了今年债券市场上流动性泛滥。

  另外,受规模总量的限制,

财政部优先安排长期国债,缺乏发行短期债的动力。尽管今年财政部已有意加大短期债发行力度,但截至11月末,我国1-3年、3-7年、7年以上普通国债发行规模分别为1660.8亿元、1653亿元和983.3亿元;而相同期限政策性金融债发行量分别为2101亿元、1070亿元和2000亿元。短期国债发行量明显不足。这对于国家临时财政安排带来了困难,也不利于充分发挥财政政策的灵活性。而长期国债规模过大,也影响了债券二级市场流动性的提高。

  今年政策性金融债发行规模首次超过国债,截至11月末,政策性金融债发行量已超过国债近900亿元。专家认为,由于短期国债不能灵活运用,政策性金融债正逐步取代国债而发挥部分财政政策功能。规模和期限安排的不合理已经严重威胁国债的生存和发展。

  即将实行的国债余额管理制度能有效改善目前国债的流动性。由于年内发行并到期的短期国债将不影响期末余额,财政部发行短债的动力大大加强,短期债发行量有望实现突破。而期末限额的确定也有利于国债滚动发行的展开。研究人士认为,这有助于政府调配资金运用能力的提高,财政政策灵活性将大大改善。

  还有学者认为,国债余额管理可能与货币政策相结合,发挥央行票据的作用。央行票据规模膨胀、发行成本高,受到众多质疑。短期国债加入公开市场操作可以避免央行票据发行中的弊端。

  在国外,一般国债发行都十分规律,期限层次划分明确,并按照固定周期发行,对市场参与主体完全透明。这样不仅有利于国债滚动发行,更有助于各个期限层次的收益率曲线的完善,为市场产品定价提供依据。今年我国债券市场众多创新品种推出,但缺乏产品定价可参照的收益率曲线成为其共同面临的难题。国债余额推出后,随着国债期限和规模的优化,国债市场上有望建立起成熟的、具有市场代表性和参考价值的收益率曲线。


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