银行改革目标究竟是什么

　　我们既不应将审慎评估银行改革的方式指责为狭隘民族主义，毕竟反思改革的成败得失不等于反对改革本身，也不能草率地将对国有银行改革的各种探索都视为出卖国家利益的行为，而应从建立支持经济持续发展的金融体系的战略角度分析改革的成效

　　□中国社会科学院金融研究所曹红辉

　　对于时下围绕国有银行改革的争论，在笔者看来，这场争论绝非仅限于定价高低、境外战略投资者选择、海外上市等问题，但也不是什么要不要改革银行的问题，而是如何开展金融改革开放的问题，是通过银行业改革究竟要建立什么样的金融体系，以及制定什么样的改革目标和战略，选择何种改革路径和操作方式的问题。这是关系到银行业本身的改革成效与金融体制改革成败的大事。

　　股份制改造和海外上市都不是银行改革的目的，而是手段。不能把手段当作目的作为衡量银行改革业绩的标准，或作为考核银行管理者的主要依据

　　银行改革的战略目标究竟是什么对信贷的过度依赖使得国有银行在经济、金融乃至社会生活中的地位举足轻重，远非其它国家一般意义上的

商业银行所能比拟。这种重要性也无法用一般的评估方法来度量。以银行为主导的这种金融体系一直支持着

中国经济高速增长，但也孕育了巨大风险。如何将其改造成为经济持续稳定增长的金融支持体系之一，与金融市场一起构成健全、稳定和高效的金融体系，就成为这场改革的战略目标。

　　股份制改造和海外上市既可充实银行资本，也可促进银行治理的改进，是可以用来作为银行改革的方法的，但也并非唯一途径。只有符合条件的银行才能进行股份制改造，并创造条件上市。而创造条件，处置不良资产，充实资本金，显然需要支付改革成本，这种成本理应得到直接或间接的回报。股份制改造和海外上市都不是改革的目的，而是手段。不能把手段当作目的作为衡量银行改革业绩的标准，或作为考核银行管理者的主要依据。

　　国有银行改革作为金融改革的一部分，其最终目标应服从后者。金融体系，无论是金融市场主导的融资模式还是银行信贷主导的融资模式，都需根据我国经济与金融不同发展阶段的水平和特点来确定。而这又决定着金融改革的战略目标和相应的策略。国有银行不可能仅仅通过其自身改革就提高绩效，而应与金融市场改革和发展相协调，形成中长期的融资结构，以分散集中在银行部门的风险，消除金融体系的脆弱性。因此，银行改革要与国内债市、股市等发展相协调。单纯地依赖海外资本市场，显然不可能实现这一目标。

　　改革路径需平衡国内外因素现行的银行改革路径表面上似乎不存在什么太大的问题，但它隐含着几个前提，即国有银行的弊端是由其自身因素造成的，完全可以通过自身改革就可以解决；而境外战略投资者能够提供具有战略价值的支持；选择海外上市，才能促进银行治理的改进；外资银行不会利用国有银行的网络和高端客户信息来在长期内获得绝对的竞争优势；外资不可能取得国有银行的控股权，也就难以有效影响金融体系的稳定性和金融安全。

　　然而，国有企业的股份制改造和上市的实证分析表明，上市公司绩效低于非上市公司；而且美国系列公司财务造假丑闻也说明并非成熟的资本市场就一定能促进公司改善治理，因为影响企业治理绩效的因素极其复杂，产权并非唯一甚至不是最重要的因素。银行业的经营风险、道德风险更大，决定了它对外部制度环境的高度依赖性。根据2003年对前两年国有银行不良资产形成原因的调查，国有银行80％左右的不良资产源于金融体系外部的体制环境，说明金融部门的根本问题来自体制性和制度性的风险，政府对市场的干预面和程度仍未缩小和弱化。长期以来，政府在经济转轨中主导金融活动，金融资源的配置缺乏市场化的定价与风险分散机制，金融系统效率低，风险集中在银行部门积聚，孕育着金融风险。

　　尽管一直都在强调转变政府职能，但政府仍然控制金融资源等要素市场，没有放弃对投资的审批权，影响着银行信贷的发放规模和对象。地方政府还通过批租土地来获取金融资源，诱发银行坏账。因此，国有银行改革是综合性系统工程，其重点首先应该是转变政府的管理职能，改革银行经营相关的各种经济体制与政府管理体制，而不仅仅是改革国有银行本身。政府管理职能不转变，政府主导的金融资源配置模式不转变，公平、诚信的市场规则和法治环境不确立，任何形式的银行都难以真正改进绩效，提高竞争力。消除国有银行形成不良资产的办法就会变成“头疼医脚”。

　　其次，引进外资固然在一定程度上可以增加市场的竞争性，推动银行业改革，但只对外资开放，极少对广大内资开放，只在海外上市，不在国内上市的做法又可能造成外资在金融领域形成新的垄断，加剧国内资本市场的边缘化。那种以为脱离现有体制环境，在境外资本市场利用外资进行空中楼阁式的改革，就可以引进公司治理的各种机制和文化；以为引进境外战略投资者，就可以获得其战略性资源的支持，从根本上促进银行治理机制的改善，倒逼政府管理职能的转变，铲除不良资产形成根源的愿望过于牵强。

　　引进境外战略投资者，也许可以利用其在国际资本市场的品牌效应，在

股票首次公开发行时发挥促销作用，但对银行治理和经营绩效的改善本身则未必能产生预期的作用。事实上，公司治理文化是不可能仅仅因为发行了部分股票就自然跟随进入国有银行的，它有着更为复杂的影响因素，尤其是制度性因素。

　　国有银行改革的重点首先应该是转变政府的管理职能，改革银行经营相关的各种经济体制与政府管理体制，而不仅仅是改革国有银行本身。政府管理职能不转变，政府主导的金融资源配置模式不转变，公平、诚信的市场规则和法治环境不确立，任何形式的银行都难以真正改进绩效，提高竞争力，消除国有银行形成不良资产的办法就会变成“头疼医脚”何况股票上市也并非国有银行改革的目的。如果相关体制不改革，即使战略投资者提供部分战略性资源，对银行上市时形成的业绩改善的预期也难以维持，最终也会蜕变为纯粹的财务投资人。更何况目前多个境外战略投资者的身份和标准就存在争议，其参与的动机也倍受质疑，泛泛而谈其积极作用甚至夸大其辞于银行本身的治理改进并无裨益，更何况大规模、高比例引进与中国金融风险的体制性因素无关的外资机构不可能对解决国有银行的问题产生直接的积极作用。

　　因此，应对单纯依靠海外上市对国有银行注资的改革路径予以反思和调整，加快政府职能的转变，平衡国内外资本在银行改革中的作用，利用银行改革契机促进国内资本市场的改革发展，避免银行业由合理利用外资演变为被外资控制的外资化，对银行的股权和金融市场中的外资比例也应予以限制，如将四大国有银行的外资股权限制在25％以内。