强化交易所自律管理 完善市场监管体制

　　上海证券交易所法律部

　　党的十六大以来，党中央、国务院提出“大力发展资本市场”、“积极推进资本市场的改革开放和稳定发展”，将大力发展资本市场作为一项重要的战略任务，并明确“坚持资本市场改革的市场化取向、充分发挥市场机制的作用”是推进资本市场改革开放和稳定发展的指导思想之一。本次证券法修订，贯彻落实了上述重要指导思想，充分体现了尊重市场规 律、完善市场自律的精神。在证券市场监管体制上，新证券法在坚持国务院证券监督管理机构对证券市场的集中统一监管的基础上，进一步明确和强化了证券交易所的自律管理职能，为交易所改进和完善自律管理提供了良好的法制环境，也对其履行自律管理职能、提高依法办所水平提出了新的要求。

　　新证券法奠定了交易所自律管理的法律基础

　　证券交易所的自律管理具有承上启下、反应迅速、成本低、效率高等特点，是证券市场监管体制的有机组成部分，在监督证券交易、对上市公司和会员公司(主要是证券公司)进行管理等方面发挥着不可或缺的作用。近年来，在中国

证监会的领导下，证券交易所已形成以法制建设为基础，以上市公司监管、会员公司监管、证券交易实时监管为主要内容的自律管理体系，自律管理的功能日益显现。以上交所为例：自2004年1月至2005年11月底，先后向上市公司发出108份内部通报批评，39份公开谴责，237份监管关注函；向会员进行电话提醒、发出监管关注函172次，约见谈话25次；在异常交易监管中，向券商营业部电话提醒221家次，就营业部涉嫌违规行为及其潜在风险向券商总部发送通报函140家次，约见券商高管人员谈话以提示关注风险23家次。上述监管措施的实行，对维护证券市场秩序、促进市场发展等方面，发挥了积极作用。但是，受各种因素的制约，交易所自律管理职能还未能得到充分发挥，自律管理机制也有待于进一步完善。

　　因此，新证券法顺应证券市场监管的基本规律和内在需求，明确了交易所自律管理的法律地位，充实了交易所自律管理的职能：

　　1、明确交易所“自律管理”的法律地位。新证券法第102条规定：“证券交易所是为证券集中交易提供场所和设施，组织和监督证券交易，实行自律管理的法人”。这就明确了交易所管理市场的自律性质与地位，有助于提高交易所自律管理的法律效力，增强自律管理的权威性。确立交易所的自律管理地位，既是对国际范围内证券市场监管经验的借鉴，也是完善我国证券市场监管体制、综合发挥政府监管与市场自律管理两种机制效用的现实需要。从国际证券市场发展情况看，各个国家和地区由于政治体制、经济制度、市场发育程度的不同，证券市场监管模式有所差异，存在所谓政府主导型、市场自律型、综合型三种不同模式；近年来，市场自律型日趋式微，特别是传统上被视为这一模式典型代表的英国经过重大改革也已建立起集中统一的政府证券监管体制。但无论采用何种监管模式，自律管理始终是证券市场监管体制中不可替代的组成部分，政府监管机构和交易所分别承担不同的职能，其中，政府更多地作为法律的执行者、规则的提供者、违法行为的查处者，而交易所更多地作为市场运作的组织者、市场秩序的一线监管者、违法违规行为的发现者。正因如此，国际证监会组织(IOSCO)所制定的《证券监管的目标和原则》中，将自律管理作为证券监管八大原则之一，指出“监管体制应充分利用自律组织，并根据市场的规模和复杂程度，使自律组织在各自擅长的领域内负起一线监管的责任”，而交易所无疑是证券市场主要的自律管理组织。

　　2、为交易所组织形式的多样化创造了条件。新证券法在将会员制作为交易所的主要组织形式、细化相关具体制度的同时，也为交易所未来采取会员制之外的其他组织形式(如公司制)提供了可能。从国际范围看，20世纪90年代以来，随着全球化的进一步发展，各国证券交易所之间的竞争日益激烈，而传统的会员制交易所存在市场管理公共目标与自身利益的较大冲突、难以筹集发展资金、运作效率不高等问题，为改变这一状况，一批交易所纷纷实行“非互助化运动”，将交易所的产权关系和治理结构由会员制改为公司制，有的还将股份公开上市成为上市公司。新证券法的修改，已经注意到境外交易所的公司化改革趋势，在对交易所的定义中，删除了原法仅针对会员制交易所的有关表述，为我国证券交易所将来适应国际范围内的行业竞争，采取会员制之外的其他组织形式，提供了法律空间(第102条、105条)。

　　3、将证券上市、暂停上市和终止上市的审核权界定为证券交易所的法定职权，作为其“自律管理”职能的重要部分，有利于多层次证券市场体系的逐步形成。新证券法规定，申请证券上市交易，应当向交易所提出申请，经其审核同意后签订上市协议；暂停上市、终止上市，也由交易所做出决定(第48、55、56、60、61条)。此外，还在明确证券上市、暂停上市和终止上市的法定条件的同时，允许交易所以上市规则规定更高的上市条件以及补充规定暂停上市、终止上市的其他条件(第50、55、56条)。上述变化，吸收了境外市场发行、上市审核程序适当分离的经验，取消了对证券上市、暂停上市和终止上市等事项的行政许可，将其纳入证券交易所的“自律管理”范畴，使得交易所在是否接纳证券上市、接纳什么样的证券上市、决定证券暂停及终止上市等方面，享有了一定的自主权，不同的证券交易场所可以设定不同的条件，从而使多层次证券市场体系的形成有了可能。

　　4、合理划分证券法律与交易所业务规则的调整范围，丰富了交易所组织和监督证券交易的权限。组织、监督证券交易，是交易所的法定职责，也是交易所自律管理的重要内容。新证券法在这一方面作了诸多修改、完善，使相关规定更具弹性，并将可由市场业务规则解决的技术性、操作性事项交由交易所规定，从而有利于交易所适时进行交易制度的创新。

　　一是将进入交易所参与集中交易的主体由“具有交易所会员资格的证券公司”调整为“交易所的会员”(第110条)，为交易所依法允许证券公司以外、符合规定条件的机构直接参与集中交易留下空间。

　　二是将证券交易方式由“集中竞价交易”改为“集中交易”，并允许交易所采取国务院证券监督管理机构规定的其他交易方式(第40、102条)，从而拓展了大宗交易、做市商等交易方式的发展空间。

　　三是删除了原证券法中关于交易委托指令应当采用市价委托或者限价委托，以及对投资者的委托必须遵循“时间优先、价格优先”申报规则等刚性规定，为交易所根据交易类型和市场需要，依法在交易规则中确定不同的委托指令和申报规则留有余地。

　　四是取消了原证券法中“证券公司接受委托或者自营，当日买入的证券，不得在当日再行卖出”之规定，为将来相关条件具备时推行证券回转交易扫清了障碍。

　　五是完善了交易所监管证券交易的措施，如授权交易所根据需要对出现重大异常交易情况的证券账户限制其交易(第115条)等，有利于提高交易所自律管理的权威和效率。

　　此外，将上市公司控股股东、实际控制人等“相关信息披露义务人”纳入交易所信息披露监管范围(第115条)，有利于提高信息披露质量，保障投资者公平获取证券信息。

　　5、赋予交易所对证券交易即时行情的专属权利。证券交易所对其发布的信息付出了创造性劳动，并投入了大量的人力、物力和财力，如开发交易系统、建立卫星通信系统、研发新的股价指数等，基于此，证券交易所应当对其发布的信息拥有相应的权益；否则，不仅不利于建立公正合理的证券信息传播与利用秩序，而且影响交易所进行技术创新、服务创新的积极性，不利于市场的长远发展。因此，新证券法在要求证券交易所应当公布证券交易即时行情的同时，也明确规定“未经证券交易所许可，任何单位和个人不得发布证券交易即时行情”(第113条)，这就为证券交易所依法开展证券交易即时行情的许可业务、打击相关侵权行为提供了有力的保障。

　　在通过以上几个方面强化证券交易所自律管理的同时，新证券法也加强了对自律管理的行政监管。交易所的自律管理必须接受行政监管，这是境外证券市场的普遍经验，即便是以前英国典型的市场自律模式下也是实行“法律框架内的自律”，自律组织对市场的管理仍受到法律的约束和行政机关的监管。我国作为“新兴加转轨”的市场，对市场自律进行行政监管十分必要，其主要目的是在促进交易所自我发展的同时，加强其自我约束，防范和制止自律管理中可能产生的利益冲突和不当行为，使交易所更好地服务于我国证券市场的健康发展，服从于证券市场中的社会公共利益。故新证券法在强化交易所自律管理职责的同时，也进一步明确了交易所接受行政监管的法定义务。如交易所制定的章程、上市规则、交易规则、会员管理规则等，应经国务院证券监督管理机构审批(第118条)；交易所采取技术性停牌、临时停市、限制异常交易证券帐户的证券交易等措施，应及时报告中国证监会(第114、115条)；交易所对不符合条件的证券上市申请予以审核同意的，中国证监会可以作出警告、罚款等处理(第229条)。

　　新证券法对证券交易所履行自律管理职能提出了新的要求

　　本次证券法修订，不仅奠定了交易所自律管理的法律基础，也对其履行自律管理职能提出了新的要求。为贯彻落实新证券法规定，进一步发挥自律管理职能，近期上交所重点推进了如下两方面工作：

　　一是完善自律管理业务规则。目前，上市规则、交易规则正在抓紧修改，预计在2006年1月1日前能够对外发布。会员管理规则、证券交易行情等业务规则的制定工作也已展开，将择机颁布。在规则修改、制定过程中，一方面要取消与新证券法、新公司法法不一致的内容，另一方面要根据法律的新精神，将证券交易所自律管理的法律规定具体化为市场业务规则，推进行市场创新。

　　二是健全自律管理机制。近年来，在自律管理过程中，上交所开始着手健全、完善与自律管理要求相适应的组织结构，相继设立了证券上市委员会、会员管理委员会等专门委员会，纪律处分委员会也在筹建之中。但是，现有的自律管理机制与新证券法等法律的要求相比，还有一定的差距，如新证券法规定，“对证券交易所作出的不予上市、暂停上市、终止上市决定不服的，可以向证券交易所设立的复核机构申请复核”(第62条)，这就要求交易所建立相关复核制度。上交所将立足中国证券市场实际，借鉴境外证券交易所自律管理的成功经验，进一步健全自律管理机构，完善自律管理机制，规范自律管理程序，提高自律管理水平。