新证券法出台之后 中国证监会是否能够不辱使命

　　交易所总经理由证监会来任命，全世界也只有中国是这么做的

　　《瞭望东方周刊》记者 张伟靖、肖华东 报道

　　10月27日，中国股市创出股改行情中的一个新的低点，就在这一片凄风苦雨中，《证券法》修订草案经十届全国人大常委会第十八次会议审议通过。这部经过三次审议、历时 两年多修改出台的新《证券法》将于明年元旦开始实施。

　　从民间到业界，对中国证监会的非议由来已久。“该管的不管，不该管的乱管”，几乎每次采访，银河证券研究中心副经理任承德都会向《瞭望东方周刊》发出相同的感慨。

　　证监会到底该应该承担什么样的职责，新《证券法》的规定能缓解证监会面临的糟糕的信任状况吗？

　　放权信号

　　证监会“裁判员”与“教练员”的双重身份一直饱受质疑。在这方面，新《证券法》似乎透露出改变的信号。

　　一位海归的投行人士向《瞭望东方周刊》抱怨：“证监会该管的是否有健全的法律环境，是否有真实的信息披露。至于哪个股票该发或者不发，根本不该由证监会来负责。”

　　新《证券法》规定，证券交易所将直接核准股票、公司债券上市交易、暂停上市、终止上市;明确交易所在法定的上市交易、暂停上市、终止上市条件之外可增设具体条件;允许交易所在业务规则中规定申报规则及T+0回转交易等等。而这些原本都属证监会的权限。

　　对于这一变化，《瞭望东方周刊》采访的业内人士的看法相当一致：“这一权限早就该放掉，本来就不该归证监会，证监会要做的是监督，而不是控制上市流量。”

　　不过，此次交易所得到的权限只是“核准上市”，而“审核发行”的权限依旧在证监会。

　　“(核准上市)一直以来就是交易所做的，现在也只不过是法律上明确规定而已。”上海证券交易所研究中心主任胡汝银告诉《瞭望东方周刊》。

　　胡汝银说，“此次修改关于交易所与证监会之间的权力分配没有什么实质性的变化，现在的107条援用了旧法100条，交易所的总经理还是要由证监会来任命。只不过，此次法律修改扩大了交易所的自主决策的范围，删除了旧法106条关于交易所不能进行T+0模式。”

　　面对“交易所与证监会权力分配问题是否发生变化”时，上海新望闻达律师事务所合伙人宋一欣毫不犹豫回答《瞭望东方周刊》:“没有实质性改变”，尽管交易所一线的功能增强，但是审核权并没有完全放掉，还处于过渡状态。

　　对于目前这种状态，胡汝银表示:“交易所总经理由证监会来任命，全世界也只有中国是这么做的，很不合理。”

　　港澳资讯分析师田文斌则反问《瞭望东方周刊》:“其他国家来中国吸引公司上市，不都是交易所出面吗？审批公司发行上市，本来就是交易所应有的职责，有哪个国家是监管机构跑过来招揽生意的？”

　　不过，东方证券研究员王如富告诉《瞭望东方周刊》，“从新《证券法》的修改，可以看出市场化、与国际接轨的趋势，也就是权力的分离，监管部门负责制定规则，规则的实施则由另外一个主体，比如交易所来实施，只不过还没有完全放开。”

　　胡汝银也承认，新的法律对于证券市场的管制是放松了，更符合市场经济发展的需要。以前的管制过度，“我们一方面应该要对不当的行为加大监管，但是另一方面，也应该对走正道的主体提供更大的自由度和发展的空间。”

　　正如胡汝银所希望的，上海证券交易所正在努力拓宽自己的发展空间，除正常交易及产品创新之外，也尝试在证券市场中发挥更大的作用。

　　近期，上海证券交易所与中国人民银行征信管理局就双方共享监管信息、合作推进证券市场诚信建设等事项进行了安排，成为证券市场诚信建设过程中的一项重要工作，

　　有放有收

　　在新的《证券法》中，些许权限下放到交易所的同时，证监会的司法权限有所扩大。

　　新法180条第6款规定，证监会有权查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户和银行账户；对有证据证明已经或者可能转移或者隐匿违法资金、证券等涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据的，经国务院证券监督管理机构主要负责人批准，可以冻结或者查封。而这在以前的法律中是没有的。

　　相比下放到交易所的权限，证监会监管手段的提高更为显著。难怪有媒体载文批评：修改后的《证券法》只是加强了‘监管行为’权力，而没有归还‘交易行为’应有权力。而更受关注的则是监管效果及在实施监管过程中的公正性。

　　胡汝银认为，尽管有新的规定，证监会的监管效果是否理想还很难说，中国的法律还没有赋予投资者起诉的权利，在美国，不仅投资者可以起诉，各州的独立检察官也可以对此提起诉讼。

　　而在处罚力度上，新法规定也显然不够。虽然在民事处罚上有所强化，但在刑事处罚上力度仍然比较小，无法起到威慑的作用。

　　实际上，证监会发审委对于新股发行的审核只是形式审查，而非实质审查，因为根本不可能进行实质审查，只要发审委按照法律规定验证了公司的相关文件，以及新股发行的相关条件合格就可以了。所以，一旦出现造假违规等现象，必须要受到严厉的处罚。

　　在“谁应受到处罚”的问题上，新法仍有不合理之处。

　　新法规定，首先就是处罚上市公司，责任人负有连带责任，这种处罚使得广大投资者受到损失，也使得真正的违规者逃脱责任。事实上，一旦发现上市公司违规，负责的应该是上市公司的直接责任人，包括控股股东和管理层等个人。

　　在证监会对证券市场进行监管的过程中，“谁来监管证监会，以防止其权力的过度膨胀”，在王小石事件之后，投资者开始提出这个问题。

　　在这点上，新法规定，证券监督管理机构的工作人员和发行审核委员会的组成人员，不履行本法规定的职责，滥用职权、玩忽职守，利用职务便利牟取不正当利益，或者泄露所知悉的有关单位和个人的商业秘密的，依法追究法律责任。

　　“原《证券法》对于证券监管人员的责任，规定不明。作为一个证监会发审委工作人员，王小石出卖发审委委员名单信息，使得立法者开始关注证监会内部的腐败，”华东政法学院副院长顾功耘对《瞭望东方周刊》说，“新的立法规范了证券监管，是一大进步。”

　　地位不够明确

　　2004年年底，网上曾经做过一次“投资者调查”，其中一个题目问，“如果您是亏损的，您认为最大的责任人是谁？”

　　在“券商、基金、黑庄、咨询机构、证监会、宏观经济、自己”七个选项中，证监会以72%的高票当选，证监会在投资者心目中的形象由此可见一斑。

　　广发北方证券牡丹路营业部的老股民于先生对《瞭望东方周刊》说:“本来中国证监会的主要职责就是要维护证券市场的公开、公正、公平，但是他本身就做不到三公原则，让投资者怎么信任？”

　　随着王小石出卖发审委委员名单的暴露，这种不信任逐步扩大加深。在加强监管的旗帜下，中国证监会制定了不少表面看起来非常完备的条款，但落到实处的似乎并不多，外界对其失职的批评也并非空穴来风。

　　公司伪造报表欺诈上市、虚报业绩、大股东侵占上市公司资金、恶庄操纵、券商挪用客户保证金、基金黑幕，这些本都是证监会要监管查处的。然而具有讽刺意味的是，类似的案件接连发生，很少是由证监会首先发现的。

　　而且，案件发生后，以身试法者很少受到应有的处罚，投资者也得不到相应的补偿。难怪投资者会问:“证监会的监管能力何在？”

　　胡汝银对《瞭望东方周刊》说:“在监管这个职责之外，中国证监会还担负了很多其他职责，包括对交易所的管理，成为了一个行政机构，成为了证券市场的主管单位，其行使的职权也就成为了行政权力，这就使得中国证监会逐步变成了一个官僚机构。”

　　这种设置造成的更为严重的后果就是，“很多上市公司违规之后，证监会根本无法按照法律的规定进行处罚，因为来自政府层面的牵制很多，处罚不下去。中国证券市场的混乱应该说与这样的设置是有直接关系的。”

　　而新的《证券法》仍然没有对证监会做出明确的法律定位。

　　尽管是一部带有遗憾的法律，但是，净化证券市场的任务要靠证监会来完成，这点大家已形成共识，市场参与者都期待着一个健康规范的市场环境。

　　11月1日，在北京召开的新公司法和证券法座谈会上，中国证监会副主席桂敏杰说，学习贯彻新《公司法》和新《证券法》、完善监管是中国证监会下一段时间的重点工作。

　　桂敏杰还透露，按照年初国务院的部署，今年中国证监会的重点工作有五个方面：一是股权分置改革，现在正在进行当中;二是最近国务院已经批准了证监会关于提高上市公司质量的若干意见;三是证券公司的综合治理，现在也在进行;四是发展壮大证券公司;五是加强证券市场法律建设。

　　中国证监会五大重点工作中每一项都围绕着规范和发展的主题。违规不除，股市不兴。新的法律即将执行，证监会能够不辱使命吗？