立法重民意更须重程序

　　李季先 　　今年以来，我国立法案一件接着一件，而且都是事关国家基础制度建设的重大立法案。先是事关资本市场根本制度建设的《证券法》和《公司法》修改草案，接着是分别关乎我国人权和物权保障的《治安管理处罚法（草案）》和《物权法（草案）》。需要强调的是，这些草案都是在全国人大充分听取民意的基础上形成的。立法者以人为本的立法理念和格外注重民意诉向的举措，成了今年人大立法活动中的最大亮点。立法机关这一尊重民意的举措，令已经习惯了专家立法、释法的人们耳目一新，也确实有助于国家立法活动在更大层面上实现民主化。 　　但是，我们在赞赏民意诉向立法所起的积极作用时，也应清醒认识到，并不是所有民意诉向立法，都会给立法活动带来正面效应，历史上不乏因滥用民意或民意被操纵而导致立法本身所追求的法益异化的失败个案；只有成熟合理并通过合适路径展现的民意，才是立法者所要汲取和尊重的民意。近些年，我国关乎立法的舆论似乎从一个极端走向了另一个极端，特别是我国借鉴国外经验，抛弃过去几个专家学者和圈内人士闭门造车立法的做法以来，我们似乎已经笃信在一个“人文精神”指导下的法治社会里，立法活动作为一项重要的国家行为，接受民意的基本评估是一件近乎“自然正义”的事情。于是乎，每每立法在征询民众意见时，各种民意和附着于民意的各种统计数字便如潮涌动。 　　民意诉向立法，看起来一片欣欣向荣，然而现实并不像表象看起来这么美好。一方面，伴随着各种民意如潮涌来，各种统计民意的数字大相径庭，立法者辨明主流民意或分清哪些民意是被操纵的成为了几乎不可能完成的任务；另一方面，由于这些所谓的民意，几乎是不问出处、不加任何真假辨识就通过各种正规或非正规途径，浩浩荡荡进入了立法者的视野，因而就立法的现实可能性而言，那些似是而非或本身虚假的民意，就容易给立法者带来误导并最终导致立法异化。譬如，北京市关于禁与废燃放烟花炮竹的法案，可以说是禁也民意，废也民意，但无疑禁与不禁打的都是“主流民意”的幌子。 　　以国外民意诉向立法的成功经验看，在实行代议机关立法的国家里（通过公投立法除外），民意诉向立法鲜有像我国这样不分条件不分路径，就直接诉诸民意或公意的个案。大部分国家的做法是，民意诉向立法须通过一定的法律路径，譬如上书立法部门，统一民调部门或样本标准并以此为据。甚至有些国家在上述基础上实施更为严格的民意提案“实名登记备案制”（尽管这种“严格”有待商榷）。因此，我国立法者在制定法律的时候，在适应立法民主化，加重成熟合理的“民意砝码”的同时，为了防止民意被操纵并导致民意异化，一定要注意民意诉向立法的合适展现路径。譬如鼓励媒体采用减小民调误差的调查措施，或改进调查技术；而对于民众的直接民意诉求则最好采取立法上书、完善人大代表制度等有效形式。（作者单位：北京市赛德天勤律师事务所）