经济适用房政策为何事与愿违

　　近期，北京天通苑经济适用房排队认购的现象，仿佛又把人们带回了久违的计划经济体制下的短缺年代。这种短缺、混乱的现象使我们不能不对经济适用房政策实施中的问题做冷静的思考。

　　经济适用房政策实施坠入是非漩涡过去几年经济适用房为解决部分中低收入家庭的住房问题，平抑房价等，均产生了一定的促进作用。但在政策执行中也暴露出一些问题:

　　政府趋利导致经济适用房供给忽冷忽热。从经济学角度讲，政府干预住宅市场的基本出发点应是对市场经济的“拾遗补缺”。但前几年，当住宅市场房价较低时，一些城市政府把经济适用房作为“民心工程”。盲目上规模，以搞运动的方式兴建经济适用房，以低价同质经济适用房与商品房形成不公平的竞争，从而造成住宅市场销售不畅，普通商品房和经济适用房双双出现积压和空置问题。而近两年，房价上涨较快，百姓对经济适用房的需求增加了，可许多地方政府受利益驱动却不愿意增加供给，导致经济适用房投资规模和竣工面积均呈下降趋势。究其原因，人们不难发现，按照新近出台的土地政策，商业性用地要采取“招、拍、挂”方式出让，在新增建设用地政府垄断的情况下，“招、拍、挂”形式上的市场化，必然会推动土地价格飙升，在给地方政府带来滚滚土地出让收益的同时，增加了广大消费者的购房负担。政府职责不清，受政绩和经济利益驱动过重，正是导致出现今天经济适用房供给短缺与空置并存的原因。

　　建筑标准过高、销售对象过宽。经济适用房是由政府扶持的、以经济、适用为特征的微利商品房。但在一些城市，我们看到经济适用房在建筑面积上、户型结构与普通商品房相差无几，甚至在某些城市、某个时段其价格要高于普通商品房。开发商受经济利益的驱动，将经济适用住房的面积越建越大，档次越来越高，由此产生的负效应是显而易见的:经济适用房的单位价格下来了，但每套房的单元价格却上去了。这使得经济适用房很难体现“经济”的特征。

　　此外，经济适用房的销售对象不清。有些城市虽制订了收入限定标准，但是在我国个人信用制度不健全，收入多元化、透明度低的情况下，收入标准界定既没有客观、公正的依据，也无可操作的方法，只能是纸上谈兵。经济适用房定位不清、销售对象不清，使许多中高收入群体、投资者加入抢购的队伍之中，不合理需求的增加会进一步激化经济适用房的供需矛盾。

　　“寻租”行为泛滥、政策成本过高。经济适用房由政府划拨建设用地。由于行政划拨的透明度低，许多开发商为牟取自身的经济利益拉拢腐蚀政府决策者，致使各种“寻租”活动泛滥。“寻租”行为不仅破坏了市场竞争的公平性，造成社会资源的配置失误，还增加了政府运作的成本。政府在经济适用房政策实施中，无偿提供土地及大量的税费减免，是政府实实在在对应得收入的一种让渡，问题是这种以税式支出的方式让渡的经济福利并没有落到真正需要扶持的弱势群体头上，反倒补给了开发商和中等偏上收入群体。

　　经济适用房政策已到改弦更张时从经济适用房政策实施中暴露出的问题，值得我们反思。

　　经济适用房是商品房还是社会保障住房？按照改革的设计初衷，我们要建立以经济适用住房为主的住房供应体系，即在住宅商品化的过程中鼓励发展普通商品住宅，这一政策目标本无可厚非，问题在于大量以经济适用为特征的普通住宅开发是靠政府还是靠市场，政府在住宅市场的作用是什么？政府社会保障住房的目标是什么？

　　人为的市场分割且政府的定位不清往往会产生一些事与愿违的负效应。一方面将商品房定位于高收入群体，潜移默化地在社会上形成了一种思维定势:商品房市场是有钱人涉足的领域，生产商品房就是生产高档房高价房。结果是商品房价格严重背离了普通居民的支付能力，而商品房价格越高——普通居民越买不起——对社会保障住房的需求就越大。另一方面，将经济适用房定位于微利商品房，混淆了商品房与社会保障房的性质，加之具体措施不到位，其结果是既不经济也未能满足低收入和中等偏下收入居民的住房需求。笔者认为，鼓励以经济适用为特征的普通住宅的开发应是中国住宅业发展的方向。

　　经济适用房是一个“一刀切”的政策还是一个“因地制宜”的政策？从世界各国住房政策的演变与发展来看，因住房的发展阶段和住房供求状况不同，政府对住房保障的政策在不断调整和变化。在二战后的住房供给严重短缺时期，各国政府为了尽快解决居民的住房问题，出资建造了大量可出租的公房。但随着住房供求关系基本缓和、甚至出现了供大于求时，政府住房政策开始从大规模的出资建房，转为集中财力扶持低收入群体，为中等收入者建房购房提供低息贷款、贷款担保或税费减免，为低收入者提供廉租住房或住房补贴。这表明:政府的住房政策的调整与变化需适应了变化的住宅市场环境。

　　我国地域广阔、地区经济的发展水平、收入水平、住房需求差别之大，使得各地区、城市的住房市场的供需状况更是千差万别。从全国住房的发展阶段和市场的总体供需状况分析，政府扶持的经济适用房政策虽有长期存在的必要，但它一般适用于房价高的特大城市、大城市；而中小城市市场供给旺盛、地价房价平稳，经济适用房政策优势不明显。此外，在一些住宅商品化程度高、市场成熟的城市，房地产开发企业能够供给“经济”“适用”的低价商品房，政府就没有必要直接出地、出资兴建大量的微利商品房。因此，政府要不要干预、如何干预，应因各地的市场供需状况而异，而不应盲目的一刀切。

　　以经济适用为特征的普通商品房应鼓励多元化供给。我国现阶段以“经济、适用”为特征的商品住宅短缺，其根本原因在于我国住宅市场的扭曲和结构不合理。这种结构的不合理，不仅表现在一级市场上，更表现在我国的一手房二手房比例不合理，以及租赁住房与可出售住房比例的不合理。在国外，二手房上市的交易量是一手房交易量的5～6倍。而租赁住房应占住宅市场的40％左右。我国这种结构的不合理在一定程度上是“政府失灵”的结果。比如，在住房制度改革中，一味的推行“只售不租”的政策，住宅商品化虽有利于减轻企业和政府的福利负担，但忽略了住房租赁市场的发展却增加了中低收入者住房难的问题。刚刚步入社会的年轻人，金融资产积累不足应是租赁市场上的主体；随着收入的增长、资产的积累，在步入成家立业年龄时，他可以买一栋小房子；步入成年时，稳定的收入和丰富的资产积累使他有支付能力买一栋大房子。但由于我国租赁市场和二手房市场的滞后，使得不同收入者一股脑地涌入一手房市场，真实需求(有支付能力的)、被动需求(拆迁户)、超前需求(年轻人)、虚假需求(炒房者)混杂在一起，推动一手房市场价格一路飙升，经济适用房新楼盘前排队的长龙比计划经济年代有过之而无不及。这难道不需要我们对现有的政策、市场结构进行反思吗？

　　截至2003年，我国住房私有率高达81％，超过了英国(67％)、美国(68％)、德国(42％)等发达市场经济国家，这反映的是一种制度的优越性还是一种市场的缺失？

　　其实，人们心里都明了，二手房和租赁房与政府推出的经济适用住房有许多互补之处，甚至某些二手房具有一定的优势。可为什么我国二手房市场却迟迟发展不起来呢？除了制度上的种种限制之外(没有产权证、单位回购等)，中介服务滞后、欺诈盛行、政府市场管理无作为也是不可忽略的原因。国外的租赁住房绝大部分都是由私人业主提供的，我们可以用征税打击短期炒作投机行为，为什么不能用减免税来鼓励个人从事房屋长期投资、从事租赁经营呢？我们长期容忍高收入的私人业主免交不动产税，却对中低收入者微薄的租金收入征重税，这种税制公平吗？

　　我国目前城镇住宅存量超过150亿平方米，如果让这些存量房流动起来，充分利用起来，这对缓解住房市场中低端住房的短缺有不可低估的作用，也有利于政府更好的集中财力，为那些真正需要扶持的弱势群体提供援助。

　　与其他市场相比，房地产市场是一个更复杂、易变的市场。各种社会经济因素都可以使供需关系发生逆转。此次宏观调控改变了人们的预期，使得各大城市居民购房的热情从火爆转变观望，市场交易的急剧萎缩，就是一个例证。房地产市场的另一大特点是属地区极强，这使得离区域化市场最近者、参与者可以及时掌握市场的信息，距离区域市场越远，信息不对称可能发生的概率越高。在信息不充分、不完全的情况下，决策者很难对变化的市场做出准确的判断。今天看来是短缺的，一旦市场启动起来，新房竣工之时可能就是积压空置之日，这种决策的失误，所带来的损失无疑是巨大的。因此，根据房地产市场的特点，政府在大规模进行经济适用房开发建设时，一定要事先充分了解本地区市场的供需状况。否则盲目上项目，只对上级领导负责，不对市场负责，决策常常落后于动态的市场变化，“政府失灵”就不可避免地发生了。

　　简言之，政府干预住宅市场，更要学会应用经济的手段，充分发挥市场的调节作用，下大力气培育和发展租赁、二手房市场，这与新建住房相比，供给的时间短见效快。应运用税收鼓励私人住房租赁经营，打击囤积居奇的投机行为；健全信息网络，用公开透明的信息引导生产与消费，改善供需关系。