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文／张岸元
逆差问题在美国国内是一个被高度政治化的问题，因此，扭转该问题政治化的方向，是一个值得发展的策略。
被政治化的问题，需要通过政治化的手段来解决。许多问题是美国人而不是中国人在
聒噪不安，因此最终必须由美国人自己、通过美国自身的渠道化解。美国跨国公司在中国获得了可观的收益，其在华经济领域国民待遇的获得，应该在其政治归属感上有所反映。如果他们在此方面做得不够，我们有必要通过各种途径提醒他们。
介入政策竞价市场
在贸易政策方面，美国已经形成了一个较为完善的公开政策市场，不同利益、不同背景的组织都可以通过该政策市场，为自己所需要的政策竞价。
自中华人民共和国成立之后，禁运、巴统管制下的贸易、1989年事件之后广泛的制裁以及对华最惠国待遇年度审核、在中国入世问题上无休止地讨价还价、永久正常贸易关系(PNTR)等等，先后构成了不同时期美国对中国贸易政策的核心内容。中国入世以后，美国一方面通过多边贸易争端解决机制诉求本国利益；另一方面，则借口WTO实施制裁的能力不足，仍然较多地以国内法来处理对华贸易争端问题。
美国对中国的贸易政策，与美国对东亚其他国家的贸易政策，存在很大的差异。这主要是因为：其一，美国的对华贸易政策容易受到意识形态因素的干扰。美国内仍有相当一部分人对中国的人权和政治体制持有异议，将双边经济问题上升到意识形态高度的做法，在美国国内极有市场。其二，中国作为崛起中的大国这一基本事实，也使得美国对中国怀有戒心。一些美国人认为中国当前的政策是韬光养晦的权宜之计；究竟是通过与加强与中国合作，引导中国融入国际主流社会，还是未雨绸缪，在中国强大起来之前对华实施遏制战略，在美国内并没有定论。
包括日本在内东亚国家都没有能力、也从未打算与美国进行一场真正的贸易战。从历次贸易争端来看，这些国家的基本战略是：首先据理力争，摆事实讲道理；而后提出与美国制裁威胁针锋相对的反制措施；最终在最后关头妥协，争取美国的让步。
在历次中美贸易争端中，中国往往也针对美国的制裁方案，开列出对美报复清单。但是，鉴于美国此前处理相关问题时的经验，中国的反制措施在美方看来都是“不可信威胁”，不值得为此改变政策。中美之间上演的、在扳机动作之前的最后关头达成协议的故事已经屡见不鲜，而中方从中所得到的让步极为有限。至于与美国据理力争、摆事实讲道理的实质，则是进入美国贸易政策决策的政治过程，从内部影响其政策。这需要大批谙熟美国文化、熟悉华盛顿门道的专业人士对美国决策层进行有效的游说活动。中国大陆这方面的能力远逊于日本和台湾地区。
领悟贸易的政治哲学
总的来看，总统及其经济政策班底，在美国贸易政策领域发挥着主导的作用。而国务院、商业部、贸易代表办公室等行政机构主要是政策的执行者。白宫通常能够有效地控制这些机构，但是作为官僚科层组织，这些机构本身在运作过程中，也有着很强的政策惯性。他们在一些问题上有自己的逻辑和行事方式。在美国对华政策转向之后，一些行政机构甚至只有在发生较大的人事调整之后，才能转过弯来。
国会在对华贸易政策领域发挥着极为重要的作用。1989年以来，围绕着对华最惠国待遇问题的年度审核，议员们年年都要展开旷日持久的辩论。话题几乎无所不包：人权、宗教、劳改产品、计划生育、大规模杀伤性武器扩散、西藏、贸易逆差等等都曾经成为争论的热点。虽然中国在1990年代每年都毫不例外地获得了最惠国待遇，但是国会的年度审核，确实在相当程度上牵制了中国。
政策背后的政治虽然复杂，但是推动该政策市场运转的力量主要是贸易类、投资类、劳工类、意识形态类四类利益集团。从中美商品贸易的发展趋势看，未来上述利益集团正发生以下变化：对于贸易集团来说，在1990年代里，制裁、配额、对华出口限制等问题是关注的焦点；最惠国待遇的年度审核，更是他们行动的政治动员令。2000年PNTR通过以后，美对华贸易政策相对稳定，该集团参与对华政治的热情大大下降。对于投资类集团来说，在华投资的美国跨国公司非常清楚FDI与逆差之间的关系以及美国从中获得的利益。他们对母国与东道国之间的关系更为敏感，将更多地寻求有利于双边经济关系长期稳定发展的政策。对于劳工集团来说，中国的资本、技术密集型产业发展的同时，并没有相应从劳动密集型产业中退出来，意味着该集团在对华贸易政策方面将继续发挥负面作用，如果这一作用不是越来越引人注目的话。意识形态类集团在所有问题上所持的僵化态度，决定了该集团只能是作为负面的常量存在。
具体到逆差问题看，该问题虽然重要，但是由于缺乏切实的动力，美国内不会有哪个利益集团会认真地花钱为逆差问题游说。逆差问题还是更多地构成国会、贸易代表“敲打”中国的话柄。
虽然中国已经超过日本成为美国最大逆差来源国，但中美贸易争端不大可能发展到日美贸易争端那样不可收拾的地步。因为，中国迄今为止并没有对美国的主导产业构成威胁；劳工类集团、意识形态类集团虽然声音响亮，但其负面影响被贸易集团、投资集团所平衡。但从中长期看则未必乐观。因为逆差金额必然会继续维持在一个较高的水平上，与此同时，如果中国的一些产业(比如高科技产业、汽车、大型专用设备制造等等)如我们所期望的真正发展起来，那么必将与美国的主导产业形成正面冲突，上述四个集团之间的力量平衡将难以维持。相关利益集团就会像以前抵制日本产品一样对中国产品发起猛烈的政治行动。
在此过程中，唯一的不同是，与当初的日本相比，中国在市场准入方面已经非常开放；中美间的直接投资关系几乎与贸易关系同等重要。那些在中国有着广泛商业利益的美国跨国公司，不会允许母国的某些利益集团垄断对华政策的制定、进而妨碍其在华战略的实施。
用政治来解决政治化问题
为了让美在华跨国公司在稳定双边经贸关系发挥更多的作用，中国应该继续执行已经承诺的有关市场准入的政策，深化国际经济中“你中有我、我中有你”的局面，吸引跨国公司“将更多的鸡蛋放在中国的大篮子中”。国内的半官方机构、学术团体应加强与美国智囊机构、尤其是跨国公司的交流，通过他们合理合法地介入美国对华贸易政策的政治过程。
被政治化的问题，需要通过政治化的手段来解决。许多问题是美国人而不是中国人在聒噪不安，因此最终必须由美国人自己、通过美国自身的渠道化解。美国跨国公司在中国获得了可观的收益，其在华经济领域国民待遇的获得，应该在其政治归属感上有所反映。如果他们在此方面做得不够，我们有必要通过各种途径提醒他们。
(作者系对外经济研究所研究员)
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