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惩罚大股东可以从三个方面入手:一是限制违规大股东行使股东权利，如在董事提名权、股东大会表决权等方面暂时“剥夺”其权利，使之失去继续控制上市公司的法律地位，直至停止并补偿对上市公司和其他股东的侵害时为止。二是进一步推动建立中小股东对上市公司和大股东违规行为的诉讼机制，通过司法程序的深入介入促进大股东行为的规范，从而促进上市公司行为的规范。三是建立对违规大股东及主要负责人行政处罚机制。证监会应会同国资委，制定对违规大股东和主要责任人的行政处罚制度。包括对大股东财产上的处罚和大股
东高管人员任职的个人处罚。只有这样，才能遏制大股东的违规行为，保证证券市场的健康发展。
我国证券市场自建立以来，作为证券市场基石的上市公司一直存在着治理结构不完善、运作不规范、难以真正成为独立规范运作的法人实体的问题。问题的产生是多方面的，其中，上市公司大股东利用对公司股权的控制地位来决定和影响公司行为，大股东在处理与上市公司的关系上行为不规范，其行为没有受到应有的法律约束是产生上述问题的重要根源之一。我们认为，应该尽快找出相关法规在这一方面存在的缺陷，以期有效促进相关法律法规的健全和完善，构造一个能有效约束大股东行为的法律环境，强化对上市公司大股东行为的约束和引导，促进上市公司规范运作，促进我国证券市场的持续、健康发展。
约束大股东行为的法网存在漏洞上市公司大股东行为之所以不规范，从其内因上看，首先是大股东片面追求自身利益最大化的必然结果。二是部分上市公司大股东观念落后，法律意识淡薄，从骨子里将上市公司看作是自己的“儿子”，根本没有从法律的独立人格上来理解和对待上市公司。三是上市公司采取的剥离上市方式造成的必然结果。
大股东行为不规范的另一个原因是外部制度性约束的缺位，即我国当前的证券市场法律法规绝大多数是围绕上市公司来设计的，忽视了对上市公司大股东行为的约束、规范，相关的法律法规甚少，尚未构造出一个健全、有效的规范大股东与上市公司关系的法律环境。
目前法律法规及部门规章对大股东在上市公司治理结构中的规制形同虚设。
为防止大股东的权利滥用问题，公司法第110条规定了股东享有查阅、建议、质询的权利，第111条规定股东享有股东大会、董事会决议无效与撤销的诉权。并在公司法中对董事、经理的任职资格和禁止行为作出了强制性规定。但稍加分析就会发现，这些制度在大股东的强权面前显得苍白无力，根本无法实现对大股东滥用权力的有效制约。由于公司法对程序正义的要求特别高，而我国现行的公司法对股东质询权态度模糊，对质询权行使程序没有条文规定，公司法中所规定的股东质询权等权力由于缺乏必要的法律程序而形同虚设。公司法第111条对股东诉权作出了规定，但由于该法条抽象、简单，在实际操作上不能有效地发挥救济作用。
对大股东违规占用上市公司资金和上市公司为大股东提供担保的规制有心无力。
在法律层面上，《公司法》214条第二、第三款，涉及到占用上市公司资金和上市公司为他人提供担保问题的规定。从有关规定中我们看到:“规定”设定的违法主体仅是上市公司的董事、经理，未涉及大股东。这样大股东即使是占用了上市公司的资金或让上市公司为自己提供了担保，法律也无法追究其责任；把对董事、经理的问责权归于了公司(刑事犯罪除外)，而没有归于监管部门。试想，以董事、经理为决策主体的“公司”如何向董事、经理问责。监管部门没有问责权，其监管手段只能是要求上市公司公告有关内容，揭示风险，进而追究其违反法定审议程序和违规信息披露问题，而不可能再有其他强制性措施，其效果是非常有限的。《公司法》第63条关于董事、监事、经理应承担的赔偿责任，由于缺乏具体的操作规定，落实起来也十分困难。
在规章层面上，2002年1月7日由证监会、国家经贸委发布的《上市公司治理准则》和2003年8月28日由证监会、国资委发布的《关于规范上市公司与关联方资金往来及上市公司对外担保若干问题的通知》。这两个规章较之公司法的相关规定有了较大的进步，一是在责任主体的设定上不但有董事、经理层面，而且还有大股东层面；二是把对公司和董事、监事、经理的问责权归于了证监会，并且对违反规定的公司12个月内不受理其再融资申请。但是，证监会仍没有向大股东的问责权，如果大股东违反规定，只有靠相关部门“处理”，而处理与否，如何处理，处理的力度有多大，证监会则没有了决定权，只能是“听天由命”了；对违反《通知》规定的，“依法追究相关当事人的法律责任”，其法律责任具体是什么，没有相应条款；“股东有权要求公司依法提起要求赔偿的诉讼。”股东的这一权力如何落实，没有建立起相应的机制。
目前法律法规及部门规章对关联交易的规制十分薄弱。
建立有效法律体系，规范控股股东行为，是规范不公平关联交易的根本保障，但我国现有法律法规对关联交易的规范还十分薄弱。
公司法仅对公司的董事、监事、经理等的忠实义务，董事、经理与公司之间关联交易的批准制度，董事、监事、经理因不公平关联交易而致公司遭受损失时的赔偿责任做了一些原则性的规定，但对于公司的控股股东未做规定。
规章层面对上市公司关联交易作了比较严格的规定，但这些只是侧重于对公司已经发生的交易和事项进行确认、计量、记录及信息披露，未对上市公司大股东通过非公平关联交易侵害中小股东利益的法律责任作出规定。
法律法规及部门规章对上市公司收购的规制很难落到实处。
证券法对上市公司收购的方式、程序、信息披露作了规定，但这些规定偏重于对收购方的约束，基本未涉对被收购公司，特别是被收购公司大股东的约束，公司在被收购过程中大股东应当承担什么义务根本没有涉及。
在公司收购过程中如何过渡，在收购过程中如何不损害被收购公司及股东的合法权益也未涉及。有关规定仅强调了程序问题，由于法律没有规定大股东在公司收购中应承担的义务，既使在程序上有问题，也无法追究大股东的责任。
2001年中国证监会发布了《关于上司公司重大购买、出售、置换资产若干问题的通知》中规定已关注到上市公司收购中侵害公司和中小股东的行为，特别是关注到公司控制权转移时可能发生侵害公司和中小股东的行为，是制度安排的较大进步。但是，“规定”把这一行为界定为关联交易范畴，而法律法规和相关规章并未对上市公司大股东通过非公平关联交易侵害中小股东利益的法律责任作出规定。
2002年9月，中国证监会发布了《上市公司收购管理办法》。应当说《上市公司收购管理办法》在程序、信息披露特别是在对大股东行为的约束上有了长足的进步，对规范上市公司的收购活动发挥了积极作用，但是也应当看到，《办法》一是在公司收购的过渡期，缺乏明确双方权利、义务和人事安排的规定；二是由于被收购公司董事会及独立董事往往被大股东所控制，大股东的意志影响或决定了董事会及独立董事的意志，由董事会及独立董事监督大股东履行义务是很难落到实处的。正所谓“狼”可以管“羊”，而“羊”却不能管“狼”。
如前所述，《办法》对抑制上市公司收购中的不规范行为起了较大作用。有些上市公司大股东为了规避法律责任，他们违反法定程序，通过与收购人签订“股权托管”或“公司托管”协议，将其所持股份的表决权先行转移给收购人，使收购人在未成为上市公司股东之前已实际控制上市公司。在这种情况下，控股股东不依法履行其职责，而收购人虽然实际控制上市公司，但不承担大股东责任，既为收购人恶意侵害上市公司和其他股东权益提供了条件，大股东也规避了义务的履行。为此，2004年1月，中国证监会印发了《关于规范上市公司实际控制权转移行为有关问题的通知》，重申了上市公司收购的程序和要求，并增加了在上市公司收购过渡期间，控股股东或者收购人不得利用收购行为损害上市公司和中小股东权益的内容。《通知》是对《办法》的强调、补充和完善，但要真正贯彻落实，需要将其上升到法律层面，特别要加大其违法行为的法律责任。
法律法规及部门规章对上市公司分配的规制有待细化。
公司法仅就公司的税后利润分配顺序、公积金及公益金的提取、资本公积金转为资本做了规定，并设定了公司不按规定提取法定公积金和法定公益金的法律责任。但是，在什么情况下以现金方式分配，什么情况下转赠资本，公司法既没有对公司本身作出规定，更没有对大股东作出限定，从而导致了上市公司分配的随意性。
《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》中规定了上市公司应实施积极的利润分配办法，上司公司董事会未作出现金分配预案的，应当在定期报告中披露原因，独立董事应当对此发表独立意见；上市公司最近三年未进行现金利润分配的，不得向社会公众增发新股、发行可转换公司债券或向原有股东配售股份。随着这一规定的实施，相信上市公司分配中的不规范行为将得到纠正。规范大股东行为的对策建议从上面分析可以看得出，上市公司大股东行为不规范有其主客观原因，包括自身利益驱动、剥离上市、法律制度缺位等，因此，要解决这一问题，须标本兼治，建议如下:
第一，改变“一股独大”，形成多股制衡。
上市公司治理存在的问题很大程度上应归结于控股股东一股独大，许多上市公司国有股一股独大，大股东控制了公司的大部分投票权，选举并控制公司的大多数董事，决定其他事项的投票结果，也就有了损害中小股东的权益而使自己受益的能力。因此，降低大股东持股比例是制止大股东侵害上市公司及中小股东利益的重要思路。“减持”或“转持”要结合全流通试点工作而变设计为操作，即从优化股权结构入手，彻底改变“一股独大”现象，从而建立起股权制衡机制。
第二，进一步明确大股东的证券市场参与主体地位。
要把大股东与上市公司放在相同的市场主体地位上。概括起来，应做到五个结合:一是促进上市公司行为规范，必须与促进大股东行为的规范相结合；二是促进上市公司发展，必须与考虑大股东的生存问题相结合；三是促进上市公司治理水平的提高，必须与推进大股东的改制相结合；四是要求大股东正确行使股权，要与解决大股东股权的流通问题相结合；五是形成大股东规范运作环境，要与加强公司治理文化建设相结合。总之，证券市场的发展和上市公司的规范运作，离不开上市公司大股东行为的规范。
第三，监管上市公司必须同步监管大股东。
在监管理念上，要将大股东纳入证管部门的监管范围。对上市公司的检查和判断，要与对大股东的检查和判断结合起来。具体而言，检查上市公司治理状况，要同时检查大股东运作机制是否规范；检查上市公司财务状况，要同时关注大股东的资产质量和盈利状况；检查上市公司的关联交易，要同时检查大股东与上市公司的资金和业务往来；检查上市公司募集资金使用，要关注是否存在大股东挪用和占用问题；审查上市公司重大资产重组行为，要同时审查大股东的重组目的和在其中的作用；关注大股东股权转让行为，要对购买方的动机、实力和背景进行必要审查。一句话，对上市公司监管要同时监管大股东。
第四，建立完善针对大股东的监管法规体系。
目前，针对上市公司大股东的不当行为，证监会和有权管理大股东的国家机关已经在制度安排中初步建立了相关法规。如:通过出台《上市公司治理准则》，对大股东在完善上市公司治理中应承担的责任以及在“五分开”方面的应履行的义务进行了较详尽的规定。通过出台《关于上市公司重大购买、出售、置换资产若干问题的通知》和《上市公司收购管理办法》，对上市公司并购重组和股权收购中大股东可能存在的不当行为进行规范。通过出台《关于规范上市公司与关联方资金往来及上市公司对外担保若干问题的通知》(以下简称《通知》)，从部门规章的高度，对大股东占用上市公司资金等不当行为进行了规范。通过出台《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》，试行重大事项社会公众股股东表决制度，推行网络投票和累积投票制。上述制度的推出，对减少大股东对上市公司的不当行为，减轻对上市公司造成的损害提供了法规依据。然而，一方面上述制度只是约束力较低的规范性文件，尚没有上升到法律的高度，威慑力较差；另一方面，上述制度在约束大股东占用方面虽然进行了规范，但对已经实施占用的大股东怎样制裁，如何限制其行使权利等方面还缺乏“硬约束”，在相关条文的规定和实施中依然存在一些不足之处。如《通知》规定“国有控股股东违反本《通知》规定的，国有资产监督管理机构对直接负责的主管人员和直接责任人依法给予纪律处分，直至撤销职务；给上市公司或其他股东利益造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。非国有控股股东直接负责的主管人员和直接责任人违反本《通知》规定的，给上市公司造成损失或严重损害其他股东利益的，应负赔偿责任，并由相关部门依法处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但是除去相关的纪律处分外，责任人究竟按什么标准进行赔偿，给上市公司或其他股东造成多少损失或损害方构成犯罪，《通知》没有作出详细规定，这就使有关赔偿和追究刑事责任的相关规定几乎没有可操作性。在实际执行中，对违规人员的处罚力度往往不够，甚至根本没有作出相应的处罚，这从某种意义上纵容了大股东的违规行为，助长了他们的气焰。对于上市公司如何在分配方案中充分考虑广大中小股东利益等，还没有相关的规章甚至规范性文件出台。因此，有必要进一步完善和细化规范大股东行为的相关法律规定，作出相应的制度性安排。一是明确董事、监事、高管人员的义务和责任，规定其对公司负有忠实和勤勉义务，对违反义务、不履行职责、致使公司利益受到重大损害的，承担赔偿责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。二是强化监事会作用，在有关法律中应规定监事会有向股东会提出罢免董事、经理建议的权利，列席董事会并对董事会决议事项提出质询或者建议等。三是在公司法、刑法等相关法律中增加针对大股东不当行为的约束与处罚条款，明确相应的法律责任，特别是大股东相关责任人员的行政和刑事责任，通过法制化渠道推动大股东行为的规范，进而促进证券市场主体——上市公司行为进一步规范。
第五，改善法律环境，增加大股东掠夺小股东的难度。
法律上应给予小股东清楚的权利去防止掠夺发生，或当损害发生时寻求补偿的机会。确立起董事对股东承担注意义务和大股东对小股东承担受信托义务的原则，并使股东享有起诉权，其中包括股东代位公司对有关董事和大股东的派生诉讼权。董事违反其义务给公司造成损害的，公司和股东有权起诉，有权要求董事承担赔偿责任。代表公司起诉的首先是董事会。由于大股东、董事就是侵害公司利益的行为人，从而使得受其控制的公司往往拒绝或怠于行使诉权，如果董事会不能或不愿以公司名义起诉，那么，这种诉权就会转移到股东大会。如果股东大会不行使此权利，任何中小股东都可代表公司行使派生诉讼权。
第六，建立对大股东违规行权的问责、惩罚机制。
大股东不当行为已成为导致上市公司违规的主要因素。一些给上市公司造成重大损失的高管人员，在受到证监会的惩罚、甚至受到证券市场禁入者的惩罚后，往往还能够到大股东处另谋高就，甚至被大股东当作“光荣负伤归来”而予以重用。如辖区一位上市公司董事长，因掏空上市公司且存在炒作自身股票行为而被列为市场禁入者后，转而到大股东处担任法定代表人，不仅薪金高，而且还通过其在上市公司董事会安排的人选继续控制公司董事会，俨然成为上市公司的太上皇。上述情况说明，大股东的不当行为，不仅是上市公司不当行为的根源，而且个别大股东正在为一些上市公司的违规高管人员提供保护伞。因此，建立对违规大股东的惩罚机制已经成为一项非常紧迫的工作。我们认为，惩罚大股东可以从三个方面入手:一是限制违规大股东行使股东权利，如在董事提名权、股东大会表决权等方面暂时“剥夺”其权利，使之失去继续控制上市公司的法律地位，直至停止并补偿对上市公司和其他股东的侵害时为止。二是进一步推动建立中小股东对上市公司和大股东违规行为的诉讼机制，通过司法程序的深入介入促进大股东行为的规范，从而促进上市公司行为的规范。三是建立对违规大股东及主要负责人行政处罚机制。证监会应会同国资委，制定对违规大股东和主要责任人的行政处罚制度。包括对大股东财产上的处罚和大股东高管人员任职的个人处罚。只有这样，才能遏制大股东的违规行为，保证证券市场的健康发展。
第七，明晰发改、国资、财政等部门的责任，形成对大股东行为规范和制约的合力，不留任何缝隙。
在我国目前的体制下，除证券监管部门享有对上市公司大股东一定的监管权力外，发改委、国资委、财政等有关部门也都对国有控股上市公司的大股东具有相当的约束权力，如投资项目立项、国有股权或资产划转、推荐董事或监事人选等。为更好地规范和约束上市公司大股东的行为，各个相关部门在行使自身的约束权力时，必须各司其职、各尽其责，同时各个部门之间应注意加强沟通、增强协作，共同建立规范上市公司国有控股股东行为的监管协作机制，相互配合做好对国有控股上市公司大股东的监管工作，有效促进其规范运作、依法行权，避免出现监管的真空和疏漏。(巩海滨、舒萍参与了本课题的研究)
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