季卫东：掩耳盗铃能否成真

　　在起诉难信访也不易的盘陀路上，我们将看到一个幽灵、一个法律虚幌主义的幽灵四处徘徊。一旦法律的无能为力因为程序关门而变得更加显著，那么虚幌主义就会在一瞬间回归虚无主义的本相。

　　□ 季卫东/文

　　福建省延寿村农民的土地权益诉求，在地方政府和法院间几上几下地折腾了两年，毫无结果，当事人按照中国传统的法律思维方式以及习惯做法进京直诉，却在国务院法制办公室、最高人民法院以及全国人大常委会分别吃了程序性“闭门羹”，得到的只是一连串“不予受理”或者“转办”的形式性答复。至此，除了信访，所有的法律程序通道都被堵塞了，两方对簿和听证问责的公开言路都被掩蔽了。大量的不动产利益难以得到保护暂且不说，本来理直气壮的法律主体，结果很可能在一定条件下变为无理取闹的上访者，面临社会稳定的逻辑以及长期打官司的成本等的巨大压力。

　　从法律上看，不予受理意味着仅进行形式上的审查就可以否定当事人的诉求，而不必启动程序进行实质审查。但通观该案的来龙去脉后不得不承认，仅凭形式性审查并不足以定案，因此驳回当事人申请的各种说法都无非托词而已。

　　首先要指出，福建省人民政府以内部批复不直接对外发生法律效力为由拒绝行政复议，在客观上违反了《中华人民共和国行政复议法》第6条第(4)项。根据这个条款，对行政机关作出的关于确认土地所有权或者使用权的决定不服的公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。至于重新审查的结果是维持原来的决定还是纠正有关行政举措，那是应该通过复议程序来决定的问题，决不能倒过来拒人于程序之外。

　　其次，当福建省人民政府无正当理由而不受理复议申请时，按照行政复议法第20条的旨趣，当事人有权要求其上级行政机关责令受理或直接受理；根据行政诉讼法第14条第2款的规定，当事人也有权针对上述不作为向中级人民法院提出行政诉讼，并可以在一定条件下向其上级法院提出申诉或起诉。无论从哪个角度来审视，当事人的诉求都是合情合理合法的，匪夷所思的是各衙门纷纷闭门谢客的态度。

　　当然，该案当事人不妨动员民事诉讼法第55条，就征地补偿问题提起集团诉讼，也不妨直接向莆田市中级人民法院提起以当地政府为被告的行政诉讼。但因为争议的焦点不是征地的合法性，而是补偿的合理性，有关方案又先后经过省市两级政府审批决定，所以行政诉讼的意义大于民事诉讼的意义；因为征地决定是以《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第33条和《莆田市国土资源局国土资源税费征收标准表》为依据的，涉及“抽象行政行为”这个司法审查上的雷池，所以先根据行政复议法第7条第(2)项申请行政复议、再根据复议结果提起行政诉讼的做法更为稳妥。在这层意义上，即使从博弈策略的角度观察，似乎农民们知法守法的水准反倒略胜大小官员们一筹。

　　不言而喻，各级政府和法院也都自有一本难念的经，还不能简单地把问题的本质统统归结为“执法者不知法”或者“法自上而犯之”这句古训。

　　对地方政府而言，产业和城市的发展既是政绩，也可造福一方百姓，以牺牲局部利益换取整体的繁荣的功利主义话语似乎比权利话语更有魅力。何况关系资本主义的成就有赖于人际网络的扩张，开发指向的政府恰似那网上行走的蜘蛛，在网与法之间发生冲突的时候，它往往倾向于把枉法当做护网的不二法门。对地方法院而言，人事和财务都依附于地方政府，虽说被宪法赋予了审判独立的尊贵地位，还是难免有些《红楼梦》里贾桂之流的心态。至于中央三权之府，既无暇顾及地方民间的“田宅细事”，也无力深究盘根错节的关系网。于是乎，剩下的只有那网上来、网上去的信访以及如同蛛丝般层出不穷的官样文章。

　　既然当事人还在不断地申请行政复议或提起行政诉讼乃至赴京直诉，那就可以说，他们对法律程序以及中央权威仍然抱有期待。

　　但是，如到处等到的只是未具理由的“不予受理”，群众势必会动摇自己的信心，甚至产生这样的疑念：莫非有人真有通天的本事能够掩程序之耳、盗权利之铃？假设这样的疑念不能及时消除，特别是在对“京控”也都绝望之后，秩序的合法性危机就难以回避了。显然，程序闭门羹免得了眼前的麻烦，却免不了将来的忧患。

　　如果当事人只剩下信访的独木桥，而信访机构在不堪重负之余，不能消除既有的“踢皮球”现象，甚至总是以“转办”代替“查办”，并因转办到当地有关机构而招致对信访人员的打击报复，那么所谓法治也就彻头彻尾地徒有其名了。

　　在起诉难信访也不易的盘陀路上，我们将看到一个幽灵、一个法律虚幌主义的幽灵四处徘徊。与法律虚无主义不同，虚幌主义倒很强调法律，看起来还颇有些法律万能的倾向。

　　但是，一旦法律的无能为力因为程序关门而变得更加显著，那么虚幌主义就会在一瞬间回归虚无主义的本相。

　　由此可见，延寿村农民的集体诉讼，其实是向中央三权之府分别提出了这样一个全国性的公共诉求：法治不能避实就虚！

　　-作者为日本神户大学法学教授，本刊法学顾问