唱响监管转型主旋律 打造透明证监会
编者按：近日，证监会主席肖钢以“大力推进监管转型”为题，在2014年全国证券期货监管工作会议上发表讲话，这是中国资本市场自2013年3月17日进入“肖钢时间”以来，为数不多的关于监管转型的系统阐述，是肖钢就任证监会主席十多个月来绘就的改革路线图。
2013年以来，资本市场突破良多，如十八届三中全会为发行注册制定调、行政审批进一步下放、优先股破题等，资本市场制度建设明显提速。展望2014年，开展现代证券期货监管规律的新探索，推动注册制，提高证监会稽查执法效能，无疑都将成为今年证监会的工作重点。
注册制改革总体思路初定
在监管会议上，肖钢表示将推进监管转型，推进股票发行注册制改革。
肖钢表示，我国已具备了向注册制过渡的基本条件，但实施还需要一个过程，并且要以《证券法》修改为前提。要抓紧制定过渡期安排，做好今年的新股发行审核工作。
他给出了注册制改革思路的初步设想：证监会依法设定和核准股票发行及上市条件，统一注册审核规则。发行人是信息披露第一责任人，其言行必须与信息披露的内容相一致。发行人、中介机构对信息披露的真实性、准确性、完整性、充分性和及时性承担法律责任。投资者自行判断发行人的盈利能力和投资价值，自担投资风险。证券监管部门依法对发行和上市全程进行监管，严厉查处违法违规行为。
英大证券首席经济学家李大霄表示，注册制改革需要一定的过渡期，而注册制改革过渡期多长需要看融资者利益跟投资者利益是否平衡，一级市场和二级市场关系是否平衡，上市与退市的节奏是否平衡，多层次资本市场建设是否具备，引入资金速度跟融资速度是否平衡。
著名经济学家华生认为，证监会的重大政策制定要广泛听取各方意见，使注册制改革符合广大投资者的利益。
透明证监会建设逐步推进
肖钢就任中国证监会主席后，市场从证监会窗口直接了解的信息逐渐多了起来。从证监会自身来讲，其监管运行正在从透明度不够、稳定性不强，向公正、透明、严谨、高效转变。
肖钢指出，在加强市场主体信息披露监管的同时，要加快建设透明证监会。证监会要维护“三公”，必须增强透明度。要加大新闻宣传和舆论引导工作力度，强化沟通交流互动，及时解疑释惑，让市场各方充分理解和支持监管工作。
其中，在核准制向注册制过渡期间，肖钢提出要增强发行审核透明度，梳理现有的信息披露要求和审核标准并及时向社会公布，公开审核流程及审核意见，发审会过程向公众公开。
天风证券投行部负责人认为，监管权力越重，越难做到透明公开。以新股发行改革为例，新股发审向往注册制方向发展，证监会要提高审核效率，优化发行审核流程，清理发行审核中的备案、登记、验收等不必要的环节或前置程序不需要那么多流程，相对来说需要公开的内容就简化了，从而也促进了证监会的公开透明。
确立以信息披露为中心的监管理念
肖钢从强化市场主体信息披露的法律责任、坚持以投资者需求为导向和加快建设透明证监会三个方面，谈到要确立以信息披露为中心的监管理念。
“强化市场主体信息披露的法律责任。信息披露是向社会公众作出的承诺，信息披露义务人必须严格履行法律义务，其言行必须与所披露信息一致。”肖钢说。
对于信息披露为谁服务的问题，肖钢指出，要坚持以投资者需求为导向，使信息披露更好地为投资者服务，而不是以监管自身需求为中心。
在日常监管环节，天风证券总裁助理吕英石从具体实践层面建议：披露的时点向前延伸，给市场更及时的信息；对披露内容和关键问题作出更具体的要求；加强事后监管和惩戒力度。
李大霄也认为，信息披露除了保证披露内容的真实性之外，还需明确对不真实信息披露如何处罚，明确处罚的轻重和标准。
肖钢还强调，要把现行对同业竞争、关联交易、并购重组、再融资、公司治理、财务会计等方面的监管要求纳入信息披露监管。要根据日常监管中发现的问题，充实和调整信息披露要求，完善信息披露规范制定机制。
放宽市场准入 推进业务融合
在“促进证券期货服务业提升竞争力”方面，肖钢从建立机构业务牌照管理体系、放宽证券期货经营机构准入、促进中介机构创新发展三方面进行了阐述。
肖钢明确表示，要打破证券、期货、基金等机构业务相互割裂的局面，允许相关机构交叉申请业务牌照。区分公募和私募，探索建立与私募业务相适应的业务牌照管理方式，明确投资者适当性要求，加强监管协作，支持私募业务创新发展。
南方基金首席策略分析师杨德龙认为，允许相关机构交叉申请业务牌照这一措施，是在推进金融机构混业经营方面垮了一大步，同时也会增加监管的难度，监管机构需根据新情况来应对混业经营过程中可能出现的问题。
肖钢还谈到，支持社会保险资金、养老金、企业年金等长期资金设立专业证券期货经营机构，拓宽资金进入资本市场的渠道。按照准入前国民待遇加负面清单的管理模式，推动相关法律法规修改，并在此基础上逐步放宽证券期货业外资准入限制，取消外资金融机构持股比例限制，允许外资证券期货经营机构设立独资子公司或分公司，取消合资公司业务牌照限制。支持境内证券期货经营机构通过跨境并购和开展跨境业务做强做大。
武汉科技大学金融证券研究所所长董登新表示，在中国，允许社保基金、企业年金和保险基金等长期资金创设专业证券期货经营机构，既能满足这些长期资金分散投资风险并获取长期稳定收益的需要，同时又能有效支持资本市场做大做强，有利于促进中国证券期货业进一步繁荣与发展，是一种双赢的开放与创举。
此外，肖钢还表示，逐步推进原则监管，增强监管规则的弹性和包容性，最大限度减少对证券期货经营机构具体业务活动和内部事务的管理。促进证券投资基金管理公司向现代资产管理机构转型。支持引导证券期货服务业利用网络信息技术创新产品和服务，规范发展互联网金融业务。
理顺监管与执法的关系
肖钢表示，在监管转型方面，需要进一步厘清和处理好日常监管与稽查执法的关系，厘清证监会行政监管与交易所、协会自律管理的关系，厘清监管措施、行政处罚措施与自律措施的关系。
肖钢指出，日常监管要按照稽查执法的程序、证据标准和认定条件开展检查、核查工作，提高发现违法违规线索的能力。在厘清证监会行政监管与交易所、协会自律管理的关系方面，交易所和协会也具有自律管理权限，必须严格依照法律法规和自律规则，积极主动、全面及时履行职责，不能以任何理由疏于履职，也不能回避矛盾或上交难题。在厘清监管措施与行政处罚措施、自律管理措施的关系方面，这三类措施各有所使用，并行不悖，可以相互补充，但不能互相替代。
“强化派出机构职责”也是监管转型的主要任务之一。肖钢表示，派出机构是所在辖区事中事后监管主力军，将修订《派出机构机关工作职责》，及时将非上市公众公司、私募业务等纳入监管范围，加强投资者保护、打击非法证券期货活动等职能。
武汉科技大学金融证券研究所所长董登新表示，证监会以实际行动推动自身职能转型，这是核准制向注册制过渡的必要步骤和制度要求。注册制的实质是淡化行政管制和行政干预，还权于市场，还权于投资者，强化市场监督与监察，提高监管效率和监管水平，加大对证券违法犯罪的打击力度。
建立中央监管信息平台
迎“大数据”时代
按照肖钢的设想，证监会今年要全面启动一个名为“中央监管信息平台”的建设，作为各单位“一把手”工程。
肖钢表示，中央监管信息平台是证监会系统各单位、各部门的应用平台，是按照各单位、各部门需求建设的平台，是证监会的最高监管信息平台。
“要改变证监会机关、派出机构、交易所、行业协会和证监会管理单位不同信息系统各自为战、重复建设、信息采集不规范、口径和时点不统一的现状，适应‘大数据’时代监管工作对信息分类、整合、挖掘的需求，全面提高监管信息化水平，并全力推进业务监管系统逻辑集中，实现监管数据信息的统一、全面、共享。”肖钢说。
对此，武汉科技大学金融证券研究所所长董登新表示，有效市场应该是一个信息完全而对称的市场，完善信息披露制度的最终目的之一，就是要为投资者架构一个及时、准确、完整、便利的信息共享平台，同时为监管层提供高效监管、远程监管的第一手材料和依据。因此，有必要借助“大数据”技术，充分整合信息资源，充分挖掘信息价值，满足投资者和监管者的多样化需要。
建立健全资本市场法规体系
提高执法效能
在肖钢看来，资本市场法律体系建设规划主要有两方面内容：一是进一步完善法律、行政法规和司法解释，这项工作主要依靠立法机关和司法机关，证监会主要是推动和配合。证券法修改、期货法制定，现已全面启动，证监会要担负起统筹协调、综合判断的职责。二是集中开展证监会规章和规范性文件的清理和整合工作，这项工作主要由证监会来完成，主要任务是构建由融资与并购、市场交易、产品业务、市场与机构主体、投资者保护、监管执法、对外开放、审慎监管等8个子体系组成的法律实施规范体系。
“今后，证监会出台的制度规则，只要涉及规范行政相对人权利义务内容的，原则上一律采用规章的形式，规范性文件只能用来规定一些解释性、指引性、操作性的事项。”肖钢说。
去年8月，证监会发布《关于进一步加强稽查执法工作的意见》，全面深化执法体制机制改革，加大执法力度，严厉打击违法违规行为。未来，证监会将建立优化线索处理、案件快速反应和移送机制，继续深化查审分离体制改革。这无疑将极大提高证监会的执法效能。
此外，在上市公司立案调查、执法处罚的信息披露方面，对案件复杂、调查期限长的，应分阶段持续披露，最大限度让投资者公平及时得到事关投资决策的基本信息，经检查和调查没有发现问题的，也要及时公告。
董登新表示，实行注册制有两个重要支点：一是有效市场，要求信息完全而对称；二是健全法制，对证券违法犯罪要有足够的威慑力。
证监会优化机构设置方案待批
在肖钢看来，面对繁重的转型任务，必须切实加强系统各级领导班子和干部队伍建设，以监管转型带动自身建设，以自身建设保障监管转型。从证监会自身来看，“优化机构设置”是其中的重要内容。
肖钢表示，经证监会党委认真研究，拟适当调整证监会机关的一些部门。在获批后的实施过程中，会涉及一些部门和人员的的调整。
“面对新任务、新要求，能力不足的问题不同程度地存在，有些同志专业素质和知识储备跟不上，习惯于一成不变的工作方式，对事前审批轻车熟路，对事中事后监管缺乏办法和经验。”肖钢说。
李大霄认为，证监会需要把监管力量往加强执法方面倾斜，在注册制的大方向下，审核方面的效能淡化，就要求监管稽查的职责更多一些。
“证监会主动进行机构改革的方向是积极正确的，从配合证监会的监管执法角度和角色调整来看，这种调整也是必然的。”天风证券投行部负责人表示，既然要减少事前审批和核准，现在部门设置就不需要这么细致。例如，此前发行部和创业板部保持着独立而并存的关系，改革之后是否延续这种细化的分割还有待观察；另外，考虑既然要减少事前审批，加大事中事后监管，应该加大稽查监管的队伍和力量，法律部应该是最主要的核心部门之一，既需要有对外职能，对内也应该承担起立体制度设计的职责。(除署名文章外，本版稿件均为证券时报记者陈中、程丹撰写)
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