对当前热炒“中国版401K”的九点看法

　　□中国社会科学院世界社保研究中心主任 郑秉文

　　日前， 很多媒体大声疾呼建立“中国版401k”。对于“中国版401k”，不少文章存在误读和曲解。这里，仅就从网上相关报道获取的部分信息作出澄清，并提出一些个人看法。

　　一、“中国版401k”，你在哪里

　　1、“中国版401k”就是企业年金，早已存在7年之久。

　　近来，很多媒体热捧“美国401k”，大声疾呼建立“中国版401k”，甚至文章标题就直接冠以《尽早推出中国版401k》、《中国版401k 计划正在悄然酝酿》、《中国版401k破题》、《中国版401k胎动》、《中国版401k启动良机已现》、《如何推中国版401k》等等，给读者和市场的印象好像是中国目前还没有类似美国401k的企业补充养老金计划。这实在是一个极大的误解，更是一个严重误导。实际上“中国版401k”早在2004年就已诞生，那就是目前正在实施的“企业年金”。企业年金的前身是建立于1991年的企业补充养老制度，至今已有整整20年的历史，只不过，2004年原劳动和社会保障部颁发了20号和23号令，将其投资运营模式做了较为彻底地改造，采取了DC型信托制的模式，其基本要义、制度框架、投资模式等，均与美国的 401k相差无几。可以说，2004年是“中国版401k”的“元年”，它已存在7年之久，这是业内人人皆知的一件事。

　　2、当下的任务是如何完善现有的“中国版401k”即企业年金，而不是另起炉灶。

　　目前的企业年金制度确实存在很多制度障碍。但企业养老补充保险制度本身是否完美、“中国版401k”是否能起到美国“原装”401k的作用、对资本市场是否给力，是建立在多个部门通力合作的基础之上，如果还是各唱各的调，部门博弈不断，共识难以达成，建立再多的所谓“中国版401k”，都将是支离破碎、不完整、邯郸学步的“跛脚制度”，其命运都摆脱不了眼下企业年金的结果。鉴于此，我们既然有了现成的“中国版401k”，与其另起炉灶，就不如完善和改革这个现成的“中国版401k”，应该避免“重复建设”，防止出现“熊瞎子掰苞米”的现象，而应集中精力，做好当下。

　　3、“中国版401k”陷入困境，企业年金已成为一个“烫手山芋”。

　　企业年金这个“中国版401k”的最大问题是发展陷入困境。想当年，2004和2005年企业年金刚刚进入市场化运营时，无论是国内还是国外，无论是政府还是市场，无论是学界还是金融机构，都对其寄予极大希望。有预测说，其资产规模将从2004年的493亿元扩大到2010年的至少1万亿元。现实却是无情的。截至2010年底，10家银行托管的累计余额只有2809亿元，参加的企业仅从2004年的2.24万户增加到2010年的3.71万户，参加的职工仅从2004年的703万人增加到2010年的1335万人。当年热血沸腾、摩拳擦掌，跃跃欲试的很多金融机构，先期投入巨大，不惜成本进入这个市场，但几年之后发现，有可能血本无归，甚至连维持生存都出现困难。尽管如此，不少机构还是为争夺和瓜分这只有区区几千亿的小小“蛋糕”而不惜一切地自相杀价，压低取费标准，甚至零取费，陷入恶性循环之中。为了生存，甚至有些机构不得不“背弃”当初的承诺，掉头开始承揽团险业务，以“补贴”企业年金带来的巨大负担。目前，企业年金这个中国版401k的“金娃娃”，弃之可惜，食之无味，几乎成为所有年金运营机构的财务包袱。为此，很多机构苦苦挣扎，勉强支撑，企业年金市场已经到了难以为继的地步。可以这样预言：再支撑几年之后，这些新生、宝贵的年金市场细胞中，或是一部分“被迫”自生自灭，或是不得不“金盆洗手”，退出这个市场，“中国版401k”的市场或重新洗牌，或一蹶不振。如果没有较大的政策突破，年金市场的人气、士气、勇气将陷入低谷，多层次社保体系建设将束之高阁，信托制养老金体制将画饼充饥。

　　二、“中国版401k”，你怎么了

　　4、“中国版401k”举步维艰，症结何在？

　　与美国401k相比，历经7年坎坷的“中国版401k”之所以步履维艰，陷入困境，除制度设计本身存在一些问题(例如，制度设计比较复杂、角色过多)和外部条件需要改善(例如，基本养老保险缴费比例过高，不利于促进企业年金发展)等障碍之外，还有一个重要的政策问题始终没有得到有效和根本地解决，那就是税收政策。众所周知，美国401k企业补充养老保险制度“内生”于美国的《国内税收法》第401条第k款的规定，并且是由美国强生公司首先“发现”这个条款存在重大“漏洞”，据此“私自”建立起一个延税型养老金制度，后经几个月的立案审查，最终被法院判定为“合法”，于是就广泛流传开来，形成目前美国养老金市场的半壁江山。就是说，在美国401k养老金那里，是税优政策在先，养老金普及在后。

　　而“中国版401k”恰恰相反：先有企业年金的20号令和23号令，再有自下而上的、各行其是的各省地方性年金税优政策。其中，最高的税优比例有的省份自定为12.5%，最低的省份是4%，最后才是2009年12月国税总局颁布的“694号函”最终确定的全国统一的5%税优政策(2008年财政部曾统一规定4%)。即使目前统一了企业单位部分的税优比例，但职工个人的缴费税优政策却始终没有出台，目前还是为“零”，建立企业年金的积极性难以完全调动起来。另外，企业年金制度不能满足广大中小企业的需求，企业年金“富人俱乐部”的诟病难以得到平息，年金市场难以得到释放，基金规模难以得到迅速扩大，广大职工的福祉难以真正建立。

　　5、“中国版401k”水土不服，税优政策为何“难产”？

　　“中国版401k”的税收政策“难产”，中国版401k遭遇“水土不服”，主要有三个原因：

　　第一，相关方面对采取企业年金的税优政策认识不一致。主要表现在两个方面：一是税优模式。企业年金主管部门认为，大多数发达国家企业年金的税优政策采取的是后端征税模式(EET)，即达到法定退休年龄领取养老金时由职工个人缴纳个税，这个后端征税模式对鼓励企业年金发展意义重大，激励性非常好。而财税部门则认为，中国税收环境、税收制度和税收部门征缴能力都存在问题，难以采取这样延迟几十年之后再征税的模式，而主张采取前端征税模式(TEE)，即在目前缴费时就予以代扣代缴；二是税优比例。人社部的规定是个人缴费和单位缴费的最高上限为工资的8.33%，但财税部门2008年作出的统一规定是单位缴费可享有4%的税收优惠，2009年上调至5%，职工个人缴费则完全没有税收优惠。

　　由于上述部门各自的看法不同，没有达成共识，就形成目前这种雇主缴费前端税优5%，而职工个人缴费则没有任何税优的复杂和混乱局面，为建立企业年金的企业带来了很多不便。其实，税收政策的胶着状态由来已久，在2009年中央政府统一税收政策出台之前，地方政府制定的税优政策乱象可见一斑。

　　第二，税收政策的大环境与“中国版401k”的税收本质要求之间形成较大冲突。主管部门主张的EET模式在国际上是普遍流行的延税型养老金税收模式。孤立地讲，这个延税型企业年金制度能够促进和激发建立企业年金的热情。但是，财税部门的主张也有一定道理。

　　世界各国个人所得税制模式可分为三种：分项所得税制、综合所得税制、综合和分项相结合的混合所得税制。我国目前实行的税制是分项所得税制，所有的退休收入在后端领取时都是免税的，企业年金也势必采取这个模式，客观上目前也是这样做的。这样，就需要在前端征税即采取TEE模式，这与目前实施的分项所得税制十分相吻合。但是，如果采取EET即延税型企业年金，就必须在目前的分项所得税制下明确，可这与尊老爱幼的历史传统文化形成较大冲突和抵触。美国 401k之所以能够如鱼得水，在短短的30年内发展十分迅速，为世界很多国家所模仿，其主要原因之一就是其税制采取的是综合所得税制，大多数实行延税型养老金制度的国家实行的也是综合所得税制，这就为采取EET型养老金创造了税收环境。如果中国采取综合所得税制也就不存在这些困扰了，即每人年终以家庭为单位将一年的总收入统一报税。我国早在十几年之前就提出了从分项所得税制向分项与综合混合型所得税制方向改革的目标，但由于种种原因没有迈出这一步。

　　第三，中国继受的法律传统中没有“信托因素”。“中国版401k”落地已7年之久，但没有像其发源地美国的“原装”401k那样发挥出应有的作用，这不能不发人深省。部门博弈和税制冲突固然重要，但是否还存在导致其“水土不服”的其它更为“隐蔽”的深层原因？法律环境对信托制养老金具有很大影响。从法学的角度来解释，普通法有“信托”概念，这是英美法系的一个重要特点：“信托”建立在“双重所有权”基础之上，受托人享有普通法意义上的所有权，受益人享有衡平法意义上的所有权，即“财产管理人”和“财产受益人”相对分离；但在大陆法系里根本不存在这样一个对应的制度和概念，而只有一物一权的“物权法定主义”，这就是财产的“绝对一元所有权”，一项财产不存在两个或两个以上的财产所有人。

　　对养老金制度而言，不同的法系传统对养老金的财产制度和财产关系具有较大影响：继受英美法系的国家中，DC型(缴费确定型)信托制养老金比较发达，而继受大陆法系国家中，DB型(待遇确定型)契约制养老金比较流行。DC型信托制养老金为进入资本市场创造了条件，于是，这些国家养老金运营商和机构投资者的数量就比大陆法系的国家要多，其资本市场也比大陆法系更为发达。中国继受的是大陆法系传统。这个法系本来就倾向于“合同”，而非“信托”，“信托”的制度安排凤毛麟角，而“合同”的概念却根深蒂固。加之体制的原因和税制制约等其它因素，“中国版401k”的DC型信托制企业年金就注定困难重重。表面上看，部门博弈和税制冲突等因素成为推动“中国版401k”的障碍，但本质上，其深层原因则与不同国家血液中流淌的、肉眼看不见、无时无刻不在发挥作用的文化因子有较大关系。这就是为什么同样的种子在不同的土壤里难以生根开花的问题所在，长期看，在没有“信托肥料”的土壤里难以生长出信托制养老金就不足为怪了。

　　三、“中国版401k”，为谁服务

　　6、养老金不应用来托市。

　　401k养老金不是用来托市的，也不是用来为资本市场注血的，更不是用于促进发展国民经济的。建立养老金的目的主要是为了建立国民福祉，使退休收入多元化和稳定化。这个理念应该深入人心。养老金经济学是一个比较成熟的、历史悠久的学科，去年获诺贝尔经济学奖的美国学者彼得·戴尔蒙德就是在养老金研究中成就显赫的著名经济学家。在这个学科里，开宗明义提出的首要问题就是要在养老金基金运营与“社会投资”之间建立一道防火墙，防止养老金基金卷入到漩涡和逆流之中。

　　在北美和欧洲，养老金用于“社会投资”的反面案例在历史上也不少见，投资损失的例证更是比比皆是。建立包括“中国版401k”在内的任何其他自愿型或强制型的养老金制度，其目的都不是为了投资市场而建立，更不是为了拯救市场而投资。养老计划的建立、投资体制的设计、投资目标的设定、投资策略的选择等等，其目标只有一个，那就是一切为了提高收益率，一切为了受益人利益的最大化，除此之外，没有第二个目标。所以，养老金基金投资的独立性与合规性是一个永恒的原则。多年前，在某个场合遇到这个口号时我曾提出过这个意见。任何一个“海归”，对这个投资理念一定都应曾有某些记忆；任何一本教科书，对这个防火墙都一定会特别提及。

　　7、“中国版401k”客观上可以形成养老基金与资本市场的良性互动。

　　在2004年建立DC型信托制企业年金制度以来的这7年里，曾发生过建立DC与DB型制度之争。我之所以始终坚持DC型制度，反对另外建立一个 DB型制度，首先是从养老基金的安全性角度考虑的：DB型制度在企业破产后其养老基金将化为乌有，从而引发社会问题，欧美企业之所以纷纷摒弃DB、建立 DC，主要就是出于企业需要和推动的结果。处于大转型中的中国企业，其生命周期较短，不适于建立DB型制度。近30年来，DC型制度之所以受到企业主的青睐，一个主要原因是其养老资产具有独立性，不受企业倒闭的任何影响，因此，在目前阶段中国的最佳选择是建立DC型制度，而不是DB。此外，我坚持主张DC 行制度，还因为DC型制度可以形成较大规模的基金积累，形成一个庞大的资金池，在客观上有利于资本市场的繁荣与发展。

　　目前在中国资本市场中，个人投资者尤其中小个人投资者比例偏高，投资者持股期限短，交易较为频繁，平均换手率偏高，主要以短线投资为主，缺乏真正的长期投资者和价值投资者。大力发展现成的“中国版401k”即企业年金制度，将有利于优化投资者结构，扩大机构投资者队伍和长期投资性资金的规模，提高直接融资比例，促使股市供求关系的相对平衡。但是，所有这些与资本市场的良性互动，都不是建立401k的目的，而只是结果；不是动机，只是收获。如果 “中国版401k”企业年金制度能真正发展起来，必将彻底改变目前资本市场的“质量”，这是一个必然结果和客观趋势。资本市场的不断完善和成熟，反过来必将有利于提高养老基金的安全性和收益性。养老基金与资本市场的这个良性互动关系是客观的，而不是主观的。它的客观性也必将为提高退休人员生活水平、建立居民消费信心、提振内需和转变增长方式作出应有的贡献。从这个角度看，把当前这个现成的“中国版401k”——企业年金发展起来，是一个“双赢”的结果。

　　四、“中国版401k”，路在何方

　　8、企业年金异常落后，完善“中国版401k”配套政策迫在眉睫。

　　中国资本市场的“数量”(规模)虽然已位居世界第二，但其“质量”却存在很大差距：

　　从占资本市场比重看，企业年金基金占中国资本市场份额远远小于1%，而很多发达国家平均已超过30%甚至40%；

　　从就业人口的参与率看，中国的就业人口参与率不到1%，而美国(16-64岁，下同)将近50%，加拿大超过50%，英国超过60%，就连新兴市场捷克也已达到22%，斯洛伐克高达48%；

　　从占GDP比重看，中国企业年金基金占GDP不到1%，而OECD的34个成员国平均水平高达68%，例如美国为68%，澳大利亚是82%；有的国家已超过100%，例如瑞士101%，荷兰已高达130%；

　　从替代率来看，企业年金在中国基本养老保险待遇领取者中的平均替代率远远不到1%，甚至小得可以忽略不计，但OECD国家的平均替代率为9%，英国和美国则将近40%；

　　从企业年金基金占基本养老基金比重来看，中国的第二支柱企业年金基金远远小于第一支柱基本养老保险基金的累计余额，只为其18%。而全球的平均水平正好相反，即全球基本养老保险基金(约6万亿美元)大约仅为企业年金(大约30万亿美元)的18%，绝大多数国家的情况也是如此，即企业年金基金的规模均远远大于基本养老保险的基金规模，甚至超过其100%。企业年金基金超过基本养老保险基金100%的国家依次是：西班牙142%(1181亿美元 /834亿美元)，新西兰167%(137亿美元/82亿美元)，葡萄牙230%(304亿美元/131亿美元)，美国是380%(9.5万亿美元 /2.5万亿美元)，加拿大高达742%(8063亿美元/1086亿美元)，澳大利亚为世界之最，高达1565%(8082亿美元/516亿美元)。

　　面对如此落后、差距如此巨大、已经建立7年之久的“中国版401k”，相关决策部门眼下的任务应是通力合作，不断探索，寻求一个切实可行的技术路线，满足中国版401k与国内发展需求，缩小其与国外的巨大差距，尽快顺利完成包括税收政策在内的顶层设计。相关部门均应采取积极的态度、服务大局的胸怀、相互妥协的精神、广泛征求意见的办法，去共同“拯救”这个“中国版401k”，“拯救”那些呱呱落地只有7岁就濒临死亡边缘的企业年金提供商，他们是 “中国版401k”市场的种子和细胞。只有采取一些务实、踏实、贴心、真心的举措，一步一个脚印，把这个陷入困境的“中国版401k”即企业年金的配套政策完善起来，才是“中国版401k”浴火重生的唯一希望，任何老概念的再炒作，都将于事无补。

　　9、“中国版401k”税优政策，出路何在？

　　既然中国版401k遇到了部门博弈、税制冲突、文化传统这三大障碍，那么，是否可以找到解决“中国版401k”税收政策的“第三条道路”？我认为是可以的，首先要有一个积极的态度去破解它，要采取一些“过渡性办法”去推动它，而不能因为部门意见不一致就束之高阁，置国民福祉于不顾。

　　去年我曾专门做了一项研究，发表了一篇长文，提出了一个“中间道路”：既考虑到财税部门主张的TEE有一定的合理性，又考虑到目前推进企业年金发展的急迫性；既考虑到提高和激励职工参加和企业建立企业年金的积极性，又考虑到国家当期的税收征缴。这个“中间道路”就是“部分TEE”模式，简单讲，就是在目前分项所得税制不改革的前提下，在缴费阶段既纳一些税，同时又享有税优政策，后端(退休领取时)免税，一劳永逸。我之所以设计这个“部分前端征税”的方案，旨在为有关部门各自退让一步搭建一个台阶，把一个完整的税优政策先抛出来，把国民福祉这个“人质”先放出来，让“中国版401k”先放开手脚跑起来。这显然是一个临时的过渡性办法，待未来所得税制彻底改革后再将其改造为理想的“后端征税模式”(EET)。否则，在目前税制下，如果明确后端征税 (EET)，很可能更加不利于企业年金的发展。这是因为，很多年金个人账户目前形成的积累已高达十几万元甚至几十万元，一旦明确后端征税，在“下游”的产品链(保险公司的深度参与)还缺位的情况下，难以将其转换为“终生年金产品”，而只能一次性领取。这样，每人的年金收入都将“拦腰斩半”，近一半的年金余额收入就要作为“个税”来上缴，这个结果显然让大多数职工和企业“望而生畏”。

　　在采取这个“部分TEE”征收模式的整个过渡期，除有待于个人所得税制的改革之外，还需将“终生年金产品”这个“下游制度”设计并建立起来。在后金融危机时代，提振消费信心，扩大内需，建立多层次收入保障体系和社会保障体系已形成社会共识。只有这样，才有助于推进增长方式的转变。办法总是有的，制度是可以创新的，关键在于各个相关部门要坐下来，要协商沟通，要摒弃部门之见，要以制度建设为重，以国民福祉为重。