谁来监管监管者

　　黄丹华

　　一

　　谁来监管监管者？提出这个问题似乎有些多余，因为《证券法》对证券监督管理机构与其工作人员因未能严格依法履行职责，将依法给予行政处分、依法追究法律责任有明确的规定。从法律角度看，这应该是对监管者实施的一种间接监管，即通过行政、法律手段达到约束监管者行为的目的。

　　然而，事实并非完全如此。多年来，一提起证券监管，大家不约而同想到的都是监管机构对市场参与者的监管，很少有人想到对监管者的监管这个问题。监管者制定市场规则、维护市场秩序，被人们形象地喻为“watchdog”，作为公平与公正的化身，它们被公众寄予了无限的期望。

　　长期以来，证券市场欺诈、操纵等各种违法、违规案件的频发以及对市场健康发展的严重影响与危害，使社会将关注的焦点与监管的重心集中指向了上市公司、证券公司、基金管理公司以及证券服务机构等市场参与者，却忽略和偏颇了对监管者的监管。事实上，证券市场成立至今，虽有对监管机构工作人员违法、违规行为予以惩处的事例，但为数不多，有案可查者寥寥无几，影响最大的是2004年发生的“王小石事件”。我们虽然不能简单地把对监管者的监管与查处多少违法、违规监管机构工作人员的数量直接划等号，但在政府权力足以影响市场决策，市场机制不能全面充分发挥作用的情况下，权力寻租在证券监管部门是存在的，类似事件也不止一个。对监管者违法、违规行为惩处的不到位，从一个侧面反映出对监管者的监管存在的某些不足。

　　近来，证监会再次成为社会关注的焦点，除了人们期盼监管部门在股市低迷时期能及时出台有力措施稳定市场发展外，还有一点，就是人们对进一步完善证券监管制度的考量。

　　由王益“双规”引出的一连串问题，表面上看是证券经营机构与某些当事人的不法行为，与监管机构没有直接必然的相关性，但深究其原由，又会发现，证券市场的一些问题与证券监管有着剪不断、理还乱的内在联系，这就不能不引起我们对“重市场参与者监管，轻市场监管者监管”现象的反思。

　　二

　　频频发生的证券欺诈、操纵案件，一次次使市场陷入险象环生、波诡云谲的境遇。“王小石事件”、“王益双规”等一系列看上去毫不相干与偶然发生的事件，暴露出我们对监管者的监管在监管认识、基础制度、监督机制与法律制裁等方面存在的问题：

　　第一，对监管者监管的重要性与必要性认识不足，导致我们在监管工作中长期存在着重视对市场参与者的监管，忽视对监管者的监管；重视对市场参与者监管制度的建设，忽视对监管者监管制度的培育。对市场参与者的监管几乎成为市场监管的惟一方面。

　　第二，制度缺陷导致监管者行为失范。通过对一系列证券违法犯罪案件的剖析，我们看到，这些事件的发生除了与当事者本人的修养、品行、素质有关外，制度缺陷才是孳生腐败的真正根源。在政府主导和推动下发展起来的证券市场，政府既是规则的制定者、监管者，又是市场利益的参与者与博弈者。政府既建立市场制度、规范市场，又谋求在市场发展中自身利益的最大化。政府与市场千丝万缕的联系，使作为政府在证券市场代表的监管机构难以在监管市场时保持客观中立，而法律赋予监管机构自由裁量权的宽泛、权大责小的不对称以及管制边界的模糊，都为监管机构的权力寻租提供了可乘之机，使某些监管人员违法、违规成为可能。证券市场发展的不成熟与基础制度的不完善，使监管者在监管市场的同时，自身也出现了问题。

　　来源：经济观察报网