《证券法》修订的背景、历程和意义

　　□中国证监会法律部

　　《证券法》修订具有深刻的时代背景，具体体现和落实了党中央关于“大力发展资本市场”的战略决策，前后历时两年零三个月，将对资本市场的改革发展产生深远影响。这里以宏观视角，对证券法修订的背景、指导思想、经过和意义做一介绍。

　　一、势易时移，变法宜矣

　　1998年12月29日通过、1999年7月1日施行的《证券法》光起草就历经六年多，期间数易其稿，跨越了七、八、九三届全国人大，经过全国人大常委会五次审议才获通过，可谓“六年磨一剑”。而仅仅四年后的2003年，该法的修订即被提上全国人大的议事日程。一部法律的制定过程如此漫长而修改启动却如此迅速，这在中国立法史上并不多见(有趣的是，美国1933年通过联邦《证券法》，在42年之后的1975年才进行修订)。究其原因，主要在于我国证券市场是一个“新兴加转轨”的市场，在《证券法》实施后的几年中，随着经济和金融体制改革的不断深化和社会主义市场经济不断发展，证券市场发生了巨大的变化：

　　首先，党的十六大以来，党中央从国民经济发展全局和完善社会主义市场经济体制的战略高度，审时度势，高瞻远瞩，做出了大力发展资本市场的战略决策，资本市场的地位得到进一步提升。党的十六大报告提出“推进资本市场的改革开放和稳定发展”，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求“大力发展资本和其他要素市场。积极推进资本市场的改革开放和稳定发展，扩大直接融资。”去年年初，为落实党中央的决策，国务院发布了《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》(以下简称《国务院九条意见》)，对我国资本市场的发展做出了全面规划，进一步明确了资本市场改革发展的指导思想和任务，提出了推进资本市场改革发展的政策措施和具体要求。要实现大力发展资本市场的目标和任务，必须有更加完善的法律提供保证。

　　其次，随着我国加入世界贸易组织和进一步对外开放，证券市场日益面临着如何应对对外开放所带来的机遇和挑战、提高国际竞争力的问题。近年来，外资越来越多地进入我国证券市场，出现了合资的证券公司、基金管理公司等证券机构，外商通过受让境内上市公司的国有股、法人股取得对一些公司的控制权，合格境外机构投资者已被允许投资A股市场，境外证券交易所纷纷来我国进行推介、想方设法争取国内企业到海外上市。据统计，中国证监会批准成立了7家合资证券公司、19家合资基金公司，批准了28家境外机构的QFII资格和合计40.5亿美元投资额度，4家外资银行获准开展QFII托管业务；沪、深证券交易所有7家境外机构特别会员，有58家境外证券经营机构可直接从事B股交易；117家国内公司到境外市场上市；在国际交流与跨境监管合作方面，中国证监会已与26个国家(或地区)的证券期货监管机构签署了29个监管合作谅解备忘录。

　　最后，《证券法》施行六年来，国内外经济、金融环境与当初该法制定时相比发生了很大的变化，证券市场实践和监管经验进一步丰富，同时实践中也暴露出一些问题，这些都需要及时加以总结。应当看到，《证券法》实施以来，对于规范证券发行和交易行为，保护投资者合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济发展，发挥了重要作用，但实践的不断发展使这部法律已经不能完全适应市场的需要，突出体现在以下方面：一是部分上市公司的治理结构不健全，质量不高，信息披露制度不健全，对董事、监事和高级管理人员缺乏诚信义务和法律责任的规定。二是一些证券公司内部控制机制不严、经营活动不规范、外部监管手段不足。三是对投资者特别是中小投资者的合法权益的保护机制不完善，对损害投资者权益的行为缺乏民事责任的规定。四是证券发行、交易、登记结算制度等不够完备，没有为建立多层次资本市场体系留下法律空间。五是对资本市场监管中出现的新情况、新问题缺乏有效的应对手段，有关法律责任的规定过于原则，难以操作，不利于打击违法、违规行为，维护资本市场的秩序。六是《证券法》调整范围和某些限制性规定制约了市场的发展，需要补充和完善。

　　二、改革发展，积极审慎

　　这次《证券法》修订的指导思想是，以党的十六大和十六届三中全会关于“大力发展资本市场”和“积极推进资本市场的改革开放和稳定发展，扩大直接融资，建立多层次资本市场体系，完善资本市场结构，丰富资本市场产品”的精神为指导，遵循“公开、公平、公正”原则和“法制、监管、自律、规范”的方针，坚持依法治市，保护投资者特别是中小投资者的合法权益，正确处理好改革、发展、稳定关系，处理好加快资本市场发展与防范市场风险的关系，加强证券市场基础建设。

　　在修订过程中，坚持既积极又慎重，既有利于推动资本市场发展，又有利于保障资本市场安全稳定的原则，对社会各方面提出的意见和建议，区别不同情况妥善处理：对实践证明有利于发挥资本市场积极作用和推进改革开放、稳定发展的，修订草案对现行《证券法》的有关条款做出修改，补充和完善；对于各方面普遍关注、认识比较一致，修改条件比较成熟的意见，尽量予以采纳吸收；对于争议比较大或目前修改的时机和条件尚不成熟的，这次没有做出修订。

　　三、集思广益，稳步推进

　　2005年10月27日，新修订的《证券法》在十届全国人大常委会第十八次会议上顺利通过。本次修订经历了“两头迅速、中间稳健”的三个阶段：

　　一是启动阶段。《证券法》是1999年7月1日开始施行的，就在该法实施后仅仅两年，九届人大四次会议上31位代表即提出修改建议，随后修法呼声日显高涨，成为历次“两会”关注的焦点。在十届全国人大一、二次会议期间，甚至有多达230位人大代表提出议案和建议，要求修订《证券法》。与此同时，国务院有关部门、一些企业和专家学者也通过不同形式表达了修订《证券法》的意见和建议。2003年6月16日，全国人大常委会将《证券法》修改纳入当年立法计划。同年7月18日，全国人大财经委牵头的《证券法》修改起草组成立，由全国人大财经委部分委员和全国人大常委会法工委、国家发展和改革委员会、国务院法制办、中国证监会、最高人民法院等单位的负责同志组成起草领导小组，并从上述部门和人民银行、银监会、保监会抽调有关人员组成起草工作小组，同时聘请刘鸿儒、周道炯、厉以宁等8位专家和学者组成专家顾问组。起草组的成立标志着《证券法》修改工作正式启动。

　　二是前期调研与推进阶段。《证券法》修改起草组成立后旋即展开工作，对一系列问题进行调研，广泛征求各方面意见，逐渐明确修改的思路。起草组认真分析研究了全国人大代表提出的关于《证券法》修订的议案和各部门关于修订《证券法》的建议，专门赴上海、深圳进行实地考察与调研，多次邀请国内证券法律专家和证券公司、上市公司、证券交易所、证券登记结算公司、证券投资基金公司代表，以及中小投资者代表举行研讨会和座谈会，就有关条款修订征求意见，并于2003年8月召开了“《证券法》修改国际研讨会”，邀请美国、德国、英国、韩国和香港特别行政区的证券法律专家和国内专家就相关问题进行专题研讨，对国外有关证券立法作了比较研究，借鉴其有益经验。在“《证券法》修改国际研讨会”上，全国人大财经委副主任、前中国证监会主席周正庆的发言被市场视为《证券法》修改的定调之语：“此次《证券法》修改首要解决的问题就是如何更好地推进我国证券市场的改革开放和稳定健康发展。修改后的《证券法》既要有利于防范风险，又要有利于促进市场发展；既要有利于发挥证券市场的各项功能，又要有利于有效维护广大投资者的合法权益。”经过多方征求意见，反复论证，形成了修订草案　　。2003年10月，起草组听取起草工作小组对《证券法》修改具体内容的汇报后表示，草案经全国人大财经委审议后将提请十届全国人大常委会审议，常委会将于当年12月对草案进行一审。然而，由于各方在许多重大问题上(涉及分业经营与管理、证券以现货进行交易、禁止融资融券、禁止国企炒股、禁止银行资金违规入市等条款)一时还难以达成共识，原定于2003年12月的《证券法》修订草案一审没有如期而至。2004年1月31日，《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》发布，对《证券法》的修改具有重要指导意义，方向更明确了，修改的依据更充分了。

　　三是三次审议阶段。经过反复征求意见，各方面的共识越来越多，分歧越来越少，《证券法》修改草案日趋成熟。2005年4月24日，草案终于迎来了一审。一审草案共229条，其中新增29条、修订95条、删除14条，一度争议较多的五个焦点问题(分业经营和管理、现货交易、融资融券、禁止国企炒股和银行资金违规进入股市等)都涉及到了，需要补充和完善的方面也基本得到反映。一审结束后，按照立法程序，修订工作转由全国人大常委会法工委负责。新一轮的意见征求工作随即展开，在此基础上，全国人大常委会法工委会同全国人大财经委、国务院法制办、中国证监会对修订草案主要问题进行多次研究、协调，进一步达成共识。在一审后的两个月，2005年6月，十届全国人大常委会第十六次会议召开，考虑到《公司法》也在修订中，为使这两部与资本市场密切相关的法律衔接协调，《证券法》修订草案没有提交二审，立法机关决定将两部法律的修订同步进行。随后，两法的修订明显提速。8月23日，十届人大常委会第十七次会议上《证券法》与《公司法》同时进入二审，《证券法》二审稿基本保留了一审稿的框架，没有作特别重大的修订，修订内容主要涉及授权国务院就证券衍生品种的发行和交易做出规定、对证券　　监管机构行使权力增加规定严格的程序、禁止证券咨询机构从业人员传播虚假信息及补充规定其赔偿责任、明确证券上市审核属证券交易所自律管理事项以及完善保荐制度、收购制度、虚假陈述民事责任制度等；同时，将《公司法》中有关股票公开发行、上市的规定移入《证券法》修订草案中。10月22日，十届人大常委会第十八次会议上，《证券法》修订草案如期提交三审，三审稿仍沿袭了前两次审议稿的框架，并无太多修订。10月27日下午，《证券法》修订案高票获得三审通过。修订后的《证券法》共12章、240条，在原《证券法》214条的基础上，新增53条、删除27条，还有一些条款作了文字修改，增加的部分还包括从《公司法》中并入的涉及证券公开发行、上市的8条。

　　前后历时两年零三个月，《证券法》修订工作终结硕果！

　　四、意义重大，影响深远

　　本次《证券法》的修订，涉及证券发行、证券上市、证券交易、证券登记结算、投资者保护、市场监管等各个方面，内容非常丰富。在新的历史条件下，大幅度修改《证券法》，不仅是我国资本市场法制建设的一个重大事件，也是进一步健全和完善社会主义市场经济法律体系的一个重要举措，对于全面提升资本市场法治水平、加快推进资本市场改革发展必将产生巨大而深远的影响。《证券法》修订对资本市场发展的重大意义主要是：

　　第一，大力发展资本市场是党和国家的战略决策，《证券法》的修订为实现这一重大决策提供了法律保障。党的十六大以来，党中央做出了大力发展资本市场的战略决策。本次《证券法》的修订坚持科学的发展观，以改革的意识，对一些基本制度和重要章节条文做了较大的调整和补充，体现了国家大力发展资本市场的战略决策，为资本市场迈上新的发展平台提供了法律保障。

　　第二，社会主义市场经济的发展必须有一个强大的资本市场做支撑，《证券法》的修订为资本市场做大做强提供了坚实的基础。

　　资本市场是市场经济的重要支柱和推动力，对社会主义市场经济的发展具有重大意义。资本市场具有直接融资功能，可以拓宽企业融资途径，促进资源优化配置，推动现代企业制度的建立，降低企业融资集中于银行贷款的结构性金融风险，有利于维护国家经济和金融安全；资本市场为各类机构与社会公众提供了更多的投资渠道，推动资本的社会化，使投资者得以分享国民经济增长的成果，有利于全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会；资本市场的健康发展和市场环境的持续改善，将进一步增强本土市场对国内外企业和资本的吸引力，提升市场的综合实力，为我国参与国际竞争创造有利条件。

　　资本市场要取得发展，要做大做强，必须依靠法制的规范与保障。我国证券市场十余年的发展充分证明，加强证券市场法制建设、坚持依法治市是市场发展的重要基础和根本保障。《证券法》为资本市场相关主体提供了基本的行为准则，在资本市场法律、法规、规章、规则体系中居于核心地位，对规范资本市场运行发挥着重要作用。基于我国资本市场“新兴加转轨”的特点，包括《证券法》在内的资本市场法律体系有一个逐步完善的过程，并通过法律的完善不断促进市场发展。在目前深入贯彻和落实党中央和国务院提出的大力发展资本市场的战略决策的改革关键时期,　《证券法》的修订全面总结了我国资本市场改革发展和现代企业制度建设的实践,在深入分析资本市场运行规律和发展阶段性特点的基础上,按照发展资本市场需要,对有关法律制度作出了与时俱进的调整,对于促进资本市场做大做强、更好地服务于经济发展必将产生深远影响。从这个意义说，《证券法》的修订将成为我国资本市场发展的一个重要转折点。

　　第三，资本市场的一些体制性、制度性问题影响了市场的发展，《证券法》的修订为解决这些问题创造了有利的条件。

　　随着我国资本市场的发展和金融体制改革的不断深化，证券发行、交易和监管中出现了一些新情况和新问题，加强基础性制度建设需要得到法律的确认：一是证券交易品种、交易方式的创新和拓宽，需要在法律上加以规范；二是对投资者特别是中小投资者合法权益的保护需要在法律上做出详细和具体的规定；三是通过立法规范上市公司法人治理，进一步提高上市公司透明度，以及加大有关董事、监事和高级管理人员诚信义务和法律责任，以利于提高上市公司质量；四是通过法律的具体规定，严格规范证券公司的经营行为、股东和高级管理人员的准入资格及他们所负的责任，以利于防范和降低证券公司风险，使证券行业走向健康发展的轨道；五是证券发行、上市、交易、登记结算制度等经过多年实践后，也存在一些不适应市场发展的问题，需要改革和调整并在法律上予以确认。《证券法》的修订认真总结了多年的实践，有针对性地做出制度调整，为促进资本市场发展创造了有利的条件。

　　综上，《证券法》的修订有着深刻的时代背景，建立在资本市场多年的实践基础上，适应了经济发展的客观需要，为解决影响我国资本市场发展的制度性障碍和结构性矛盾创造了条件，标志着我国证券市场基础建设取得又一重要进展。