制度安排存缺陷 行政监管机构应与市场利益隔绝

　　陆一

　　证券交易所代证监会按市场交易量的一定比例向市场收取“证券交易监管费”，这种表面上做到了“程序性公正”的制度安排，使得中国证监会这样一个应该立于公正、超脱市场地位的政府行政监管机构，蜕变成了和市场交易量高度相关、和指数变化高度相关、和来自市场的收益高度相关、类似于证交所一样的靠服务市场养活的机构了

　　中国政府行政监管机构在监管费用收取的“形式”上，已经有一点学会了美国相关做法的表皮。比如，中国证监会已经每2至3年提出调整申请并由国家计委和财政部审核批准；收取的形式采取向证券交易所收取；银监会和证监会一样也是按一定比例向监管对象收取……

　　制度安排存在缺陷

　　但是，南橘而北枳，我们实际的制度安排和做法所存在的问题在于：

　　一、证监会至少还有一个国家计委和财政部联合发文的“形式”；银监会有没有这样的“形式”公正的程序，不得而知，所能公开见到的就是该机构采取自己发文(59号文)自己收取。收取比例、数额、用途、监管、审核、批准等等，都没有充分的信息披露可以见到。如何监控、如何制约？没有良好的治理制度安排，这对于一个维护公正、实施治理监管的政府行政监管机构来讲是不应该的。

　　二、作为政府行政监管机构，所有的经费来源都应该由国家或人大专门委员会拨款，以便从源头上隔绝与市场的利益相关和利益冲突，如果监管成本需要来自于监管对象，也应该如美国那样分清所有权，建立收支两条线的制度安排，在这过程中应有一整套严格的收取和拨款程序，要有充分的信息披露。

　　三、形式上的、程序性的公正，还只是表面上的公正。但就是表面上的程序性公正也应该做到位。政府的治理和公司治理在道理上相同的地方，就是权力要有制约、监管机构本身要受监管、要有高度透明的信息披露。哪怕以上提到的两个监管机构在向市场收取监管费时都如表面形式上的程序那样：由财政部、国家计委(或现在的发改委)发文批准；由审计署不定期的审计。

　　问题还在于，我们现有的表面上程序性公正的相关制度安排仍旧是自我相关的、仍旧是容易造成内部利益冲突的政府内部部门之间的制约和监控。没有形成立法机构对于行政部门的外部监管和制约安排；也没有定期的、高度透明的、面向全社会的信息披露制度安排。

　　四、中国和美国最大的不同是，美国的各个证券交易所都是带有一定商业性质的自主经营、独立自主的市场服务机构，而我国的证券交易所在形式上是会员制的但在实质上却根本就是受证监会直接领导、管理的派出机构，向交易所收交易监管费在美国是监管机构向监管对象收取监管费，但在中国却等于派出政府行政监管机构的“协管员”直接向市场重复收费。正因如此，在交易所向市场公布的收费表中对“证券交易监管费”会标明“代中国证监会收取”。

　　五、中国的改革一直采取没有钱就给政策的习惯做法。但是关系到政府公信力的行政监管机构，特别是原来计划经济时代没有的、作为新的经济增长点出现的经济部门的政府行政监管机构，在它们的经费来源的制度安排上万万不可采取这种会导致损害政府公信力的做法。费用收取多(如银监会)少(如证监会)在于其次，这种有缺陷的制度安排却使得理应超脱于市场的监管机构的部门利益和市场利益直接相关了，形成了与民争利的不公平状态。

　　实质公正依然欠缺

　　所有经历过证券市场创始和发展初期的人都记得，在1995年327国债期货事件发生的前后，在证券业界内外有一个固执的声音在反复讲述：两个证券交易所由两个地方政府管理，这存在着利益冲突。地方政府这个管理机构有着出于为自己地方收益增长而推高指数、做大交易量和鼓动市场泡沫的冲动。应当把证券交易所收归中央政府，由专门的政府行政监管机构直接管理，增强市场公正公平公开程度、减少市场风险、增加稳定因素、推动市场向健康方向发展……

　　到1997年以完成了证监会垂直领导体系为标志，两个证券交易所收归证监会领导、印花税也基本绝大多数归中央政府。彻底消除了地方政府与证券市场的利益相关和利益冲突。

　　但从此之后，却出现了如业界人士所评论的现象：“在相当多的场合和相当长的时间中，政府行政监管机构甚至更像是一个调控指数的商业操盘机构。这事实上形成了一种‘坏’的监管。”

　　证监会直接领导的证券交易所，代作为监管机构的证监会按市场交易量的一定比例向市场收取“证券交易监管费”，这种表面上做到了“程序性公正”的制度安排，却使得中国证监会这样一个应该立于公正、超脱市场地位的政府行政监管机构，蜕变成了和市场交易量高度相关、和指数变化高度相关、和来自市场的收益高度相关、类似于证交所一样的靠服务市场养活的机构了(尽管这也许是部分养活)。这和当时诟病两个地方政府管理交易所基本相同，但却再也没有人出来发出如当时一样的“主流”声音。

　　不管这是出于什么样的历史原因、经过什么样的正规渠道批准、有着怎样的外表正确的形式，在现在看来，这种实质性的不公正实在是有悖于设立证监会以维持市场公正、维护政府公信力这样一个政府行政监管机构的初衷。

　　如何破解“政策失效”

　　从证券市场上可以看到，在2004年9月到年底短短的四个月内，尽管利好不断，政府相关部门呕心沥血出台的相关政策可谓是前所未有、高度密集。但是，市场却一直在1300点左右徘徊。从2005年开始以来的第一周，指数又下了一个台阶，游荡在1250点以下。中国证券市场这个典型的“政策市”，政策第一次对市场失效了。尽管政府机构这个“闲不住的手”仍在起

　　劲地挥舞，但市场却死水微澜，不见了往５目袢群拖煊Α?lt;/p>

　　政策失效的原因有许许多多，但是其中一个根本性的因素就是：

　　中国的股市延续了十几年的政策市特征，使得理应超脱于利益相关的政府机构已经和市场利益高度“自我相关”，陷进了怪圈的轮回之中，于是就形成了政府和老百姓博弈的游戏定式。

　　《非零年代———人类命运的逻辑》的作者罗伯特.赖特认为，政府的功能之一就是防止利益团体剥夺公众利益。可是他的理论没有预料到的是，在中国市场化改革这个多元化的过程中，某些理应“防止利益团体剥夺公众利益”的政府行政监管部门却开始逐渐被市场人士指责为“利益团体”。

　　政府公信力的下降，是证券市场政策调控失效的主要原因之一。仅仅从政府行政监管部门对市场收取的监管费上就可以看到，在部分形式的公正下掩盖的是对市场实质性的伤害。

　　25年前，我们开始改革时就提出来，要使计划让位于市场、要让政府退出市场；但25年后的现实却表明，最能代表市场经济的地方———证券市场和金融市场作为原来计划经济的空白点和市场经济的新生长点，却需要在25年之后重新提出政府退出市场的问题。

　　这就需要认真对待政府行政监管机构直接从市场收取费用的做法，采取切实措施使其脱离市场利益相关，改由人大专门委员会拨款维持监管运转；并努力做到相关信息的充分、定时披露和及时的审计监管。

　　不仅仅是证券市场，此外还需要认真研究其他政府行政监管机构的类似问题。尽快纠正已有的、不妥当的、带有利益冲突的制度安排和做法，在市场中重建政府公正公平、维护公共利益的形象。

　　《国际金融报》 (2005年02月18日 第七版)