构建指标评价体系 保护投资者保护基金

　　□ 浙江大学经济学院 刘肃毅

　　引 言

　　中国的证券市场从无到有，经过十余年的发展取得了显著的成绩。然而，由于历史的原因，证券市场还存在着各种各样的问题，如证券公司的违规操作行为、上市公司治理结构差、证券市场监管不力等。这些问题直接导致了证券投资者的合法权益得不到有效保护并受到非法侵害，从而严重危及投资者信心和投资热情，对证券市场的长远发展产生消极影响。一方面，证券公司普遍存在着挪用客户保证金、内幕交易、证券发行中不正当竞争、非法操纵市场和非法融资、集资等问题，严重干扰了证券市场秩序。另一方面，证券投资者整体文化素质偏低，投资规模小，存在着股票知识掌握不够高、独立操作能力差、获取信息途径单一等缺陷，自我保护意识和能力均不够。因此，为促进证券市场发展，有必要加大证券公司监管力度，加强对投资者的保护。但是，中国以往的证券公司治理工作都是通过中国人民银行再贷款的方式进行的，全额赔付证券投资人(后采用累进折扣赔付方式)。这种“政府埋单”行为等于给政府施加了无限的赔偿责任，并且增加了证券公司和证券投资者的“道德风险”，不利于市场化的改革取向。

　　为了通过市场化手段处置证券公司风险，建立防范和处置证券公司风险的长效机制，2005年6月30日，经国务院批准，中国证监会、财政部、人民银行联合发布了《证券投资者保护基金管理办法》，并依据该法设立了“中国证券投资者保护基金有限责任公司”。基金公司是国有独资的非营利企业法人，由财政部一次性注入资金63亿元人民币作为其注册资本，中国人民银行为其提供617亿元人民币的金融稳定再贷款额度。2005年8月30日，中国证券投资者保护基金有限责任公司正式注册成立，由中国证监会归口管理。9月29日，来自证监会、中国人民银行、财政部等单位的八名董事赴任，中国证监会机构部副主任兼风险处置办公室主任陈共炎出任董事长，保护基金公司正式挂牌营业。随着《管理办法》的出台和基金公司的挂牌营业，中国自此也有了投资者保护立法及赔偿基金。投资者赔偿机制或投资者保护基金制度是运用市场手段实现投资者保护和法律救助的有效形式，已经被成熟市场经验证明是“花小钱、办大事”的有效举措。因此，中国证券投资者保护基金公司的成立既是因应证券市场的发展需要，也是在吸收和借鉴世界上其他国家的经验和做法的基础上得来的。

　　为了促进保护基金公司高效运营，发挥其应有的职责作用，《管理办法》(第五章第二十三条)对保护基金公司的绩效评价与管理工作做了明确的规定。规定要求基金公司“应建立科学的业绩考评制度，并将考核结果定期报送证监会、财政部、中国人民银行”。有鉴于此，基金公司需要通过制定科学的绩效评价与管理制度，开展有效的绩效评价与管理活动来提升自身绩效，以回应各方主管部门的绩效要求，切实保护证券投资者权益。

　　设计和构建科学合理的绩效评价指标体系是组织绩效评价与管理工作的核心，证券投资者保护基金公司的绩效评价活动也不例外。本文拟对保护基金公司进行组织诊断和职能分析，描述和分析保护基金公司的绩效状况。在此基础上，借鉴政府和非营利组织的绩效评价方法并运用平衡计分卡的思想和方法，尝试构建保护基金公司的绩效评价指标体系。本文结论部分将给出保护基金公司实施绩效评价的相关政策建议。

　　保护基金

　　职能定位与绩效状况

　　保护基金公司的职能分析

　　国际上通行的证券投资者保护基金的运作模式是这样的：证券投资者保护基金通过各种途径筹措资金，当证券市场上的证券公司发生破产或无力偿付投资者资金的情况时，证券投资者保护基金参与托管、清算证券公司并对受损投资者给予赔偿，从而降低证券市场系统风险，稳定投资者信心。中国证券投资者保护基金公司的运行模式是典型的独立模式，保护基金公司独立运作，并受到证监会、财政部、中国人民银行等监管部门的监督和管理。保护基金公司的筹资方式、赔偿机制等也与世界其他采用独立模式的国家的做法并无二致，尤其与美国证券投资者保护公司(SIPC)的做法基本相同。本文以下仅对保护基金公司的主要职能及《管理办法》的相关规定作一分析。

　　按照《证券投资者保护基金管理办法》的有关规定，保护基金公司的职责包括：筹集、管理和运作基金；监测证券公司风险，参与证券公司风险处置工作；证券公司被撤销、关闭和破产或被证监会采取行政接管、托管经营等强制性监管措施时，按照国家有关政策规定对债权人予以偿付；组织、参与被撤销、关闭或破产证券公司的清算工作；管理和处分受偿资产，维护基金权益；发现证券公司经营管理中出现可能危及投资者利益和证券市场安全的重大风险时，向证监会提出监管、处置建议；对证券公司运营中存在的风险隐患会同有关部门建立纠正机制；国务院批准的其他职责。

　　基金的资金来源主要包括：(1)上海、深圳证券交易所在风险基金分别达到规定的上限后，交易经手费的20%纳入基金；(2)所有在中国境内注册的证券公司，按其营业收入的0.5-5%缴纳基金；(3)发行股票、可转债等证券时，申购冻结资金的利息收入；(4)依法向有关责任方追偿所得和从证券公司破产清算中受偿收入；(5)国内外机构、组织及个人的捐赠；(6)其他合法收入。此外，保护基金公司还可以申请中国人民银行安排发放的专项再贷款以解决可能面临的资金不足问题。

　　《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》、《个人债权及客户证券交易结算资金收购实施办法》(2004)、《关于个人债权收购有关问题的补充通知》、《证券投资者保护基金申请使用管理办法(试行)》(2006)等部门规章对保护基金公司的赔偿程序和赔偿范围作出了规定。个人债权的收购程序是这样的，托管清算机构组织债权登记后，由当地政府甄别确认小组进行甄别，甄别小组将确认甄别结果通知托管清算机构后，由托管清算机构通知债权人并组织实施偿付工作。保护基金公司履行保护基金的发放和管理职责，同一个人债权金额累计10万元之内，全额收购；10万元以上部分划分一定区间，采取折扣逐渐降低的方式，但最低不少于五折；累计超过300万元人民币以上的部分将不予收购。

　　保护基金公司的绩效状况

　　成立一年以来，按照证监会证券公司综合治理工作的统一部署，保护基金公司积极配合证券监管部门全力投入证券公司的风险处置和投资者赔偿工作。保护基金公司从无到有，成立伊始就进入了紧张的运转状态中。过去一年多来，保护基金公司先后制定了甘肃证券等14家证券公司风险处置基金使用方案，并负责组织了广东证券、中科证券、中关村证券等三家公司的托管清算工作，参与了华夏证券、天同证券等证券公司的重组及大鹏证券等被处置证券公司的资产受偿工作，承担了28家已处置证券公司保护基金拨付和监管工作。保护基金公司所承担的一系列大量工作有力配合了证券监管部门的风险处置工作，并取得了较大的成绩。证监会最新数据显示，证券公司各项历史遗留风险大大化解，与2004年初相比，主要风险指标平均下降90%。并且，借助证券市场的复苏，证券行业财务状况恢复到历史较好水平，连续四年亏损的局面在今年得以扭转。

　　可以看出，保护基金公司一年多的运作取得了显著的效果，从而较好地化解了人们在其成立初始的诸多担忧。然而，保护基金公司的运作绩效到底如何？如何对之进行测量和评价？其参与运作的哪些领域做得更好？如何改善和进一步提升其整体绩效？这些问题的回答绝不仅仅是简单的几句描述可以概括的，它需要通过科学的绩效评价工作来完成。

　　“绩效”是一个普遍的概念，指某个对象的行为与结果表现，一般通俗的理解就是干得好坏、行为表现乃至运行状态；从唯名定义的角度理解，绩效就是活动的“绩”与“效”之和，即“做了什么样的事情”和“社会各方获得什么效用”。它一般用于描述某一系统在运行一段时间后的结果表现，对于任何系统而言都存在绩效好坏或高低的问题，社会中的每个系统、每个组织乃至每个人都存在“干的好坏”的问题。绩效的提升和持续化是每个组织所追求的终极目标，尽管组织间的绩效内容存在差异，但组织存在的目标都是要提升绩效，因而“绩效导向”就成为所有组织管理理念的核心。

　　作为一个独立运作的实体，中国证券投资者保护基金公司也存在着“干得好坏”的问题，即绩效高低的问题。其绩效的高低取决于多方面的因素，包括基金公司的经营决策、制度建设、员工努力，基金的财源充足、运作规范，外部证券市场的运行状况，等等。保护基金公司作为国有独资的非营利企业，受托管理国有资产并发挥效用，其整体绩效的高低受到各方主管部门的监督，因而需要对之加以准确的评估。然而，作为国内新兴的组织类型，保护基金公司的经营管理、运作发展等都还是极为新鲜的内容。虽然国外已经具有几十年的发展经验可资借鉴，但中国的特殊国情和中国证券市场的独特发展轨迹要求保护基金公司主要通过自身摸索来实现生存和发展。我们知道，在整个绩效评价活动中，绩效评价指标的设计居于核心地位，并对绩效评价结果的真实性和可靠性产生重要影响。因此，如何设计科学合理的绩效评价指标，构建较为完备的绩效评价指标体系，就成为保护基金公司绩效管理工作所面临的一个首要问题。

　　平衡计分卡

　　双效驱动指示器

　　平衡计分卡是(Balanced Scorecard)由美国哈佛商学院教授罗伯特·S·卡普兰(Robert S. Kaplan)和复兴全球战略集团的创始人兼总裁大卫·P·诺顿(David P. Norton)在1992年共同研究开发的一种新型绩效管理模式。平衡计分卡最初用于企业界，在北美国家日趋发展成熟，并越来越多地被应用到非营利组织和政府中来，取得了良好的效果。由于其广泛的适用性和较强的灵活性，经过十余年的快速发展和推广，平衡计分卡已经成为世界流行的组织战略和绩效管理工具。

　　平衡计分卡可以被看作操纵和驾驶飞机的标度盘和指示器，为飞行员提供关于飞行的众多方面的详细信息。对于飞行来说，只依赖一种仪器是致命的，而对于管理复杂的组织而言，也需要同时从几个方面来考察绩效(卡普兰、诺顿，1992)。平衡计分卡从四个重要方面来考察组织：顾客(Customer)、内部流程(Internal Progress)、学习与成长(Learning and Growth)和财务(Finance)；它们为四个基本问题提供答案：顾客如何看待我们？我们必须擅长什么？我们能否继续提高并创造价值？我们怎样满足股东？

　　顾客关心四类东西：时间、质量、性能和服务、成本。平衡计分卡要求管理者把自己为顾客服务的声明转化为具体的测评指标，这些指标应该能够反映与顾客有关的各种重要因素。组织应该明确各方面所应达到的目标，并将这些目标转化为具体的测量指标。顾客满意来自组织内部关键业务活动的有效实施，这包括影响周期时间、质量、成员技能和生产率的各种因素。此外，组织还应努力确定和测量自己的核心能力，明确自己必须擅长哪些流程和能力，并为所有这些设定目标、设计测评指标并分解到各个部门，以贯彻组织战略。为了满足顾客需要，在激烈竞争中获胜，组织还需要不断地创新、学习和提高，以能够持续不断地开发新产品和新服务、为顾客提供更多价值并提高经营效率。最后，平衡计分卡的财务绩效指标显示了组织战略及其执行是否有助于利润的增加和股东价值的提升。

　　平衡计分卡把战略(Strategy)和愿景(Vision)而不是把控制置于组织的中心位置，它关注组织的战略制定与执行，其核心思想即在于通过四个方面的指标之间相互驱动的因果关系(cause-and-effect links)展现组织的战略轨迹，实现战略实施——绩效评价——绩效改进-战略修正的目标。因此，平衡计分卡中的每一项指标并非相互独立，而是一系列因果关系中的一环，通过它们把相关部门的目标同组织的战略联系在一起；“驱动关系”是指计分卡的各方面指标必须代表绩效结果与绩效驱动因素双重涵义。之所以称此方法为“平衡”计分卡，主要是因为这种方法通过财务与非财务评价手段之间的相互补充“平衡”，使绩效管理的地位上升到组织的战略层面，使之成为组织战略的实施工具。同时，它也是在定量评价与定性评价、客观评价与主观评价、指标前馈指导与后馈控制、组织内部与外部、短期增长与长期发展、各个利益相关者的期望之间寻求“平衡”的基础上完成绩效管理与战略实施。总而言之，平衡计分卡是一种综合绩效评价体系，它根据组织生命周期不同阶段的实际情况及所采取的战略，为每一方面设计适当的评价指标，赋予不同的权重，形成一套完整的绩效评价指标体系，从而掀起了组织绩效评价与管理领域的一场革命。

　　既然平衡计分卡已被证明是优秀的和成熟的，并能被用于各种类型的组织中，那么，平衡计分卡可否应用于中国证券投资者保护基金公司？我们认为，平衡计分卡完全可以应用到保护基金公司中来，只不过平衡计分卡并非适用于所有领域的模版或教条，不同的组织特性、战略定位和组织环境要求不同的平衡计分卡。因此，各种组织应该设计各具特色的平衡计分卡，以便使之与自己的使命、战略、技术和文化相匹配。所以，如果想要将平衡计分卡应用到保护基金公司的绩效评价上，必须考虑到其保护基金公司的战略特性和职能定位，灵活加以运用并作出必要的取舍。

　　保护基金

　　绩效评价指标设计及指标体系构建

　　平衡计分卡框架和组织战略的确定

　　保护基金公司作为国有独资的非营利组织，有别于企业和政府，设计绩效评价体系需要对平衡计分卡的某些方面作出调整。区别于企业的顾客，保护基金公司的服务对象主要为证券监管部门和证券投资者等利益相关者；保护基金公司的财务指标则主要反映在基金的筹措、运作和管理上，而不仅仅体现在利润；公司的内部流程包括服务的提供和监督管理的实施；学习与成长方面则主要集中在员工技能提高和信息系统升级。所以，保护基金公司的平衡计分卡分析框架应该是下图所示的那样。

　　保护基金公司的长期战略目标在于建立防范和处置证券公司风险的长效机制，维护社会经济秩序和社会公共利益，保护证券投资者的合法权益，促进证券市场有序、健康发展。为了认识保护基金公司的战略设定，我们需要站在整个证券市场的角度对之进行分析。证券市场的建立为资金的融通提供了交易的物理场所、法律框架和交易规则，在这里，资金盈余的投资者能够安全地获得投资收益，资金短缺的上市公司可以获取急需的资金，证券交易中介从中取得交易佣金和增益收益，而监管主体也能够在规范运行的证券市场中获益。这自然是最理想的状态，与之对应的是证券市场的无序发展，投资者得不到规则的保护，上市公司“不务正业”，证券公司艰难挣扎。基金公司的建立正是出于对上述状况的考虑，其开展的诸多工作，如证券公司风险监控与托管清算、基金运营、投资者教育、投资者赔偿等，都是基于对证券市场良性发展的良好愿景而做出的。这其中，最基本的就是证券投资者权益的有效保护，也即基金公司在未来很长一段时间的战略定位(见图1)。

　　平衡计分卡各层面战略目标及指标模块的确定

　　(1)利益相关者层面。综合来看，保护基金公司的外部利益相关者主要是基金公司的监管部门。从监管主体的角度考虑，其对基金公司的绩效评价主要着眼于以下几点：是否建立起防范和处置证券公司风险的长效机制，包括基金管理的机构设置、制度建设、环境维护等；基金的保值增值情况及基金安全状况；基金公司监管证券公司的信息上报服务，上报时效、信息数量与质量等；基金的实际偿付情况，偿付的金额数量及产生的效果。

　　(2)内部流程层面。基金公司的直接管理对象是证券市场中的所有证券公司。基金公司的职责即在于监测证券公司的风险，参与对证券公司的风险处置工作，并组织、参与被撤销、关闭或破产的证券公司的行政接管、托管和清算工作。因而，对证券公司的风险管理工作实施的效果如何、证券公司退市的处理工作成效如何是衡量基金公司管理能力的重要方面。从基金公司的管理对象出发，评价基金公司的指标应该涵盖如下内容：基金公司监测证券公司的力度与效果，如每年的证券公司退市数量，造成的投资者利益损失等；基金公司的监管制度建设与完善；基金公司组织、参与对退市证券公司的托管、清算工作的效率与效果。

　　(3)学习与成长层面。作为一个独立运作的正式组织，保护基金公司的自身发展状况是衡量其绩效的一个重要维度。保护基金公司所有职能的实现都是以此为基础的，它是所有绩效评价指标的导源，又体现在诸多方面。比如，基金公司的机构设置、人员配置、制度建设等；基金公司的组织规模、基金规模及增长率；基金公司对基金的运作效果，主要体现在基金的保值增值；基金公司的赔偿服务改善状况，如赔偿程序的简化、赔偿成本的降低、赔偿时间的缩短、赔偿服务满意度的提高等；基金公司借鉴国外经验，引入专家咨询机制，在组织学习与成长方面的成效。

　　(4)基金财务层面。基金公司获取资源尤其是资金的能力是衡量其绩效的首要指标。“没有投入就没有产出”，因此，作为独立运作的企业，基金公司汲取资金能力的大小对其生存与发展是至关重要的。在资金投入这一节点上，需要评价的内容有：对证券公司各项应缴纳基金的足额收缴；对退市证券公司资产清算工作的成效；其他资金来源的开拓、挖掘。

　　评价指标设计与因果关系分析

　　绩效评价指标的具体设计工作一般按照SMART原则进行评估，以确定指标的可用性和可操作性。这五项原则为：明确性(Specific)，即评价指标是不是具体明确的？可测量性(Measurable)，指评价指标是不是可以测量？可获得性(Attainable)，即评价指标能否达到，其所需要的信息可否获得？关联性(Relevant)，要求评价指标与工作紧密相关。时限性(Time-bounded)，指评价指标有无明确的时间限制？此外，绩效评价指标的数量未必很多，往往是“关键的少数”，不会多也不会少。对于特定对象某方面的绩效评价来说，3-5个指标数量适度且能满足评价要求，是最好的。因此，一个纵和各方方面的绩效评价指标体系通常需要18-22个关键绩效指标，否则无法反映对象的综合绩效。

　　针对保护基金公司的各个绩效维度或层面需要设置相应的绩效战略目标，并配置一定的绩效评价指标，以构成各绩效评价指标模块。按照SMART原则我们为保护基金公司设计了如下的绩效评价指标体系(见表1)。

　　上述指标都是与保护基金公司的战略目标和职能定位紧密相连的，并且很好地体现了平衡计分卡的内部驱动和因果关系链的延展性，能够推动保护基金公司向既定战略目标迈进(如图2所示)。

　　结论与建议

　　在采用平衡计分卡设计出保护基金公司的绩效评价指标体系以后，还需要设置相应的评价机制以支持绩效评价工作的顺利开展。绩效评价需要考虑起草专门的绩效评价与管理制度，明确绩效评价活动开展的机构对相关主体订立责任，定期进行绩效评价。只要这样，才能保证绩效评价工作的长期化、规范化和制度化，体现出绩效形成的连续性和绩效管理工作的持续性，实现基金公司的整体绩效提升。具体来说，保护基金公司的绩效评价与管理制度需要就如下内容作出规定：明确基金公司绩效评价活动开展的目的和定位，使参与者对绩效评价工作予以理解和支持；绩效评价指标体系及具体指标、测评方法等的说明，让组织成员知晓绩效评价的重点和信息来源；绩效评价的具体操作程序和评价主体的确定，保证评价工作的可操作化；绩效评价结果的计算方法和使用去向，对相关责任人的责任追究和绩效激励政策等；其他需要说明的附属要点。

　　综上所述，基于平衡计分卡构建的绩效评价指标体系，对保护基金的运作及保护基金公司的经营状况进行测评，可以实现多个目标。绩效评价活动作为组织管理者的重要管理手段和控制“抓手”，如果运用得当，可以准确测评保护基金公司的综合绩效水平，寻找差距并有效提升和改进其未来绩效，从而促进组织更好地实现其被赋予的职责，并满足组织自身发展的各方面要求。