权威报告：服务业开放与发展九大对策

　　国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部　李善同　段志刚　

　　在近日举行的“世界服务贸易论坛”上，中国商务部部长薄熙来表示，中国服务业将是下一轮对外开放的重点领域。那么中国的服务业状况如何，与国外的差距有多大，推进服务业发展将有哪些对策和措施，这是人们关注的热门话题。　

　　改革开放以来，我国国民经济保持快速增长，综合国力大大增强，社会生产力水平明显提高。1978-2003年GDP增长了8.37倍，年均增速达到9.36%。在此期间，服务业得到了快速发展，其在国民经济中的重要性日益加强。按可比价格计算，服务业增加值从1980年到2003年的23年间增长了9.5倍，年均增长10.3%，高于同期GDP增速。服务业的就业比重也不断上升，它已成为吸纳全社会新增劳动力和劳动力在产业间转移的主要渠道。服务业从业人员占全社会从业人员的比重从1980年的13.1%上升到2003年的29.3%，是同期第二产业净增加就业人数的近两倍。　

　　然而，尽管我国的服务业已经有了长足的发展和进步，取得了显著的成绩，但无论是相对于我国的经济发展水平，满足社会的消费需求来说，还是相对于其它产业进一步增强竞争力的要求来说，服务业的发展无论是质量上还是数量上都还远远不够。　

　　从国际趋势看，发达经济大都是服务业主导的经济，现代服务业是新经济的体现者，是新知识、新技术的孵化器，制造业竞争力的提高日益离不开现代服务业的发展。发展服务业是中国现代化建设的内在要求。加快服务业的发展，有利于促进就业，有利于产业结构的优化和升级，有利于提高产业整体竞争力，推进市场化改革，有利于提高人民生活水平和质量，也是全面落实科学发展观，进一步推进市场化改革和加入世界贸易组织之后适应全球服务贸易迅速发展的需要。　

　　目前中国服务业的发展水平还很低，服务业的基础弱，竞争力不强，但从另一方面看，也说明中国服务业存在着很大的发展空间。“十一五”服务业加快增长正面临有利条件。首先，我国整体经济水平迅速增长，居民收入水平的提高将对服务业提出了更多的需求。特别是一些服务含量高的消费需求成为新的需求热点，例如通讯、轿车、住房、教育等。住房和教育本身就是服务业，而轿车和通讯设备(如手机)对服务需求的带动相当大。其次，我国进入了一个城市化快速发展的阶段,而城市化将有力地促进服务业的进步。城市人口居住相对集中，收入水平相对较高，生活方式也与农村大不相同，城市人口对商业、建筑业、金融信息等服务业都有着较高水平的需求，这些都十分有利于服务业的发展。再次，市场经济体制的完善、对垄断行业的改革也有利于服务业的竞争和发展。加入WTO以后，我国对服务业的进一步开放，将大大促进行业的发展。最后，国有企业改革的深入和产业分工的细化也为服务业提供发展的机会。随着国企改革的深入，通过主辅业分离和业务重组，大量的中间产品和加工过程会独立出来，这些企业本身的服务需求将向社会释放；其原有企业内部的服务单位也将参与到市场竞争中去，这将有助于服务业的竞争和发展。　

　　为了揭示未来经济发展和体制改革将对中国经济发展产生的影响，我们利用了一个中国可计算一般均衡模型(DRC-CGE，略)，从效率和经济增长的角度分析了中国服务业改革的宏观经济影响。结果显示服务业的体制改革会极大地提高经济效率。在2000-2010年间，GDP的平均增长率将比没有体制改革的情景高出0.41个百分点。消费者的价格指数会下降6.2%，实际居民消费会增加8.9%。这意味着消费者会从服务业的体制改革中获得较大的收益。而且，随着服务业体制改革而激增的外国直接投资会增加贸易余额。此外，从总体上看，服务业的体制改革对城市和农村居民都有好处。但是在大多数的情况下，城市居民的收益比农村居民的收益要大，因为城市居民比农村居民消费更多的服务，并且大多数的服务业的就业人员是城市居民。服务业在体制改革中将增长的更为迅速。如果所有的服务业都得到了充分的市场化改革，在2010年服务业占GDP的比重将会比基准情景提高4个百分点。　

　　未来我国服务业发展的总体战略和思路是：以服务于国家整体发展和竞争能力提高为目的，不断扩大自身的规模和提高自身的竞争力；以国内市场为依托，积极参与国际服务贸易竞争；以技术进步为动力，大力调整和优化服务业行业结构，不断提高服务产品的质量和水平；以打破垄断为突破口，以促进竞争为手段，不断增强服务业活力；以合理体制为前提，引导服务业健康发展，使服务业发展更好地适应全面落实科学发展观、顺利推进全面建设小康社会的需要。　

　　一、在宏观政策和结构政策中将促进服务业发展摆在重要地位　

　　最近一两年来，投资高速增长、工业高速增长带动的工业化带来了一系列问题，例如吸纳就业能力低、大量消耗能源原材料、对生态环境的严重破坏、投资和消费的失调等，说明了这种服务业发展明显滞后的增长模式难以为继。因此在制定宏观政策时，必须要把促进服务业发展放在更重要的地位。在确定投资和消费比例政策时，要加大鼓励消费增长的政策力度，政府投资要加大对与服务业发展相关的基础设施建设的投入，要加快以鼓励消费为导向的信用体系建设，使消费信贷的比重进一步提高。要取消歧视服务业发展的有关政策和规定，使服务业在投融资、用地、用电、用工等各个方面，与工业企业处于平等地位。　

　　二、完善服务业发展的基础建设，加快服务业市场化进程，推进和完善垄断性服务行业的改革　

　　对电信、金融、保险、铁路运输、航空运输、广播电视等垄断性行业的改革除个别涉及国家安全和必须由国家垄断经营的领域外，都要进一步推进改革和完善改革措施。重点是放宽服务业市场准入，引进竞争机制。要特别强调允许进入和允许竞争并重，不应仅限于在原有国有企业“分拆”之后的企业之间开展竞争，还应准许新的市场主体，特别注重激活民间企业投资，允许非国有市场主体进入本行业，参与市场竞争，以利于提高效率，改善服务。对一些短期内完全开放进入有难度的行业，要尽快实行政企分开、政资分开、政事分开，在非自然垄断性业务部门积极引入市场机制，开展竞争，提高效率。　

　　三、合理发挥政府的协调、监管作用，为服务业提供宽严适度的发展环境　

　　服务业不同于制造业，也不止于旅馆、餐饮等生活服务业。在现代经济中，服务业还包括公共管理服务部门，以及国民经济的命脉部门，如金融、电信等。WTO的《服务贸易总协定》不涉及公共管理服务，但涉及到一些命脉部门。公共管理服务部门涉及国家主权自然是不言自明，而实际上命脉服务部门也与国家主权有着密不可分的关系。正因如此，没有哪一个主权国家(包括发达国家)放弃对命脉部门的管制。中国正处于转轨时期，对于服务业，一方面存在管制过多、过严的现象，另一方面，也存在着管制不力或缺乏管制的问题。因此要尽快建立符合世贸组织规则的管制体系，发挥政府在服务业发展中的协调、监管作用。　

　　电信监管部门要加强电信市场准入管理，精简行政审批项目，逐步通过市场化的拍卖、投招标等方式管理通信资源，如码号、频率等。对于固定电话、移动和无线业务等，主要采取许可证管理方式，继续实行审批制；对于某些电信业务如数据传输、网元出租、转售以及专网管理等，实行核准制；对增值电信业务，ISP等，实行登记制；对通信建设项目的审批计划，电信监管部门要会同国家经济宏观调控部门，进行清理规范，进一步下发权力到企业。　

　　建立科学合理的信息安全和普遍服务机制。入世后，通信信息安全问题日益突出，电信监管部门要做好与国家安全等相关部门的协调，保证通信和信息安全。同时，要通过设立普遍服务基金，来落实普遍服务的实施。　

　　政府要强化对经济鉴证中介的监管，严厉打击违规和弄虚作假行为，彻底切断政府部门与经济鉴证中介事务所的任何隶属关系和挂靠关系，使经济鉴证中介真正成为独立、公正的鉴证服务市场主体。　

　　政府还要从金融安全、建立健全金融服务市场、防止发生系统性金融风险等方面，切实加强对金融机构的监管。中国的金融业尤其是银行业是中国加入WTO之后风险较为集中的行业，由于中国的银行业沉淀了中国人太多的财富，银行业应成为中国政府监管的重中之重。中国政府应该在符合国际惯例的前提下对国内银行业的发展采取适度保护措施，如利用GATs中的“审慎例外”对国内银行业进行适度保护等。要健全保险监管体系，提高监管效率。转移保险监管重点，逐步建立以偿付能力为核心的监管模式，放松对费率和险种的监管，严格市场准入条件，严格偿付能力监管和严格执法，使监管重点由对费率和条款的审定转到对偿付能力、资产负债质量的监管上来。　

　　四、合理利用WTO规则，完善服务业法律法规体系，扩大服务业开放　

　　未来五年，我国WTO谈判中服务业开放的承诺将全面到位，扩大开放的领域将不仅包括金融、保险、贸易、零售商业、房地产等目前开放度已较高的行业，还将扩展至通讯、会展、旅游、新闻传媒、专业商务服务等众多以往开放程度较低的行业。中国应根据《服务贸易总协定》，渐进开放服务业市场。考虑到不同国家发展程度上的差别，《服务贸易总协定》允许发展中国家在市场开放问题上，采取有计划、逐步开放的灵活政策。中国作为一个发展中国家，应充分利用规则和条款，对于比较幼稚的市场，实行渐进的开放政策。　

　　要推动“自然人移动”的自由化。中国人力资源丰富，不仅劳动力成本较低，更有很多专业的人才。因此，与其他发展中成员一起，在服务贸易谈判中推动“自然人移动”的自由化，将为发展中成员在新一轮谈判中争取到切实的利益。对于中国来说，使护士、医生、海员、厨师、教师、计算机软件程序员等专业人员和技术工人能够更多、更方便地进入海外市场是加快服务业发展的一个重要环节。　

　　组成WTO规则体系的条约、协定、议定书、谅解等，均是国际条约，其主体是国家，规则直接约束的对象是成员方政府。加入WTO之后，中国政府的行为在一定程度上还将受到WTO规则的约束，中国政府制定的法律、法规、政策应当与WTO规则相一致。因此，中国政府还需进一步对现行有关服务业的法律、法规做彻底清理，使其符合WTO的要求，避免引发不必要的贸易争端。　

　　五、按照竞争优势原则，改造企业的组织结构　

　　鼓励零售、运输等企业的联合与兼并。零售企业要构建完善的整体营销管理系统和经营品牌，全面整合零售系统，提高包括采购技术、配送技术、信息技术等在内核心技术能力；高度重视对电子商务的发展。　

　　运输业应当以现有大中型骨干零售或运输企业为基础，通过联合、兼并等途径，在较大范围进行资产重组和结构优化，使国内的企业实行强强联合，扩大企业规模，向集约化、规模化方向发展，提高管理水平和竞争能力，造就若干个规模大、实力强、经营区域广、能主导地区、区域乃至全国市场的物流企业集团。　

　　加快完成电信拆分重组，形成有效竞争。电信业要打破垄断，促进公平竞争。电信的运营商应以国际化眼光提高公司核心竞争力，要面向国内和国际两个市场和两种竞争对手，抓住电信重组的市场机遇，提高市场占有率，加快电信企业主辅分离，优化企业资产组合，利用国内外资本市场和民间投资，多渠道融通资金，严格按照服务标准，提高服务质量，培育用户忠诚度，细分市场，最大限度满足客户需求。　

　　改造金融业，壮大金融企业实力。金融业要加快对国有独资保险企业的改造，实行严格的政企分开，完成产权重组、机制转换等任务，建立完善的公司治理结构。要实现保险业的创新发展，包括保险组织机构的创新、险种的创新、承保方式的创新、管理方式的创新等。要建立和健全保险中介体系，加强对代理人、经纪人和公估行等队伍的整顿和建设；放宽对内资保险公司组织形式的限制，通过立法把自保和相互合作保险纳入中国统一的保险市场。　

　　推行合伙制会计师事务所的组织形式，建立风险约束机制。合伙制的最大优点在于合伙人的权、责、利高度统一，合伙人承担无限责任，客观上要求合伙会计师事务所建立适应合伙制运作的管理机制，以确保真正地把权、责、利与合伙人紧密地“捆”在一起，从机制上有效维护执业的独立性，通过组织体制上的强有力约束力保持高水平的执业质量，并因此得到社会的信任。正因为如此，合伙制成为国外多数事务所采取的主要组织形式。中国要大力推行合伙制；还要鼓励通过重组、兼并和联合实现会计师事务所的规模扩张，改变中国会计师事务所经营分散、规模小和组织化程度低的状况。　

　　扬长避短，促进医疗服务业的发展。我国医疗服务提供者在市场竞争中存在着一定的优势，主要是劳动力包括高素质、高技术人员充足，人力成本较低，还有中国优秀遗产中医药的独特优势，在全世界范围内有着很大的市场潜力，但目前这些优势并没有得到发挥。要深化公立医疗机构的产权制度、人事制度改革，有效调动医务人员的积极性与自主性，以充分发挥我国的医疗服务优势。　

　　六、支付改革成本，加速改革进程　

　　我国目前存在着大量的由财政负担的事业型、福利性服务单位，需要在下一步改革中转向企业化、产业化和社会化。这些单位人员众多，效率较低，竞争力不强，在转制中需要付出一定的改制成本，用于员工安置和必要的新投入等，还需要给予一定的资金、税收和用工等方面的优惠政策。　

　　七、加强专业人才的教育和培养，为服务业的发展提供智力资源　

　　现代服务业多是知识密集型的服务业，服务业的国际竞争大都集中在知识密集行业。服务贸易涉及140多个品种，而最受关注的是那些知识密集型产品，如金融产品、电信服务等。毫无疑问，服务业竞争的成败决定于拥有人才的多寡和人才使用机制的优劣。　

　　因此，加入WTO后，最大的竞争也是来自于人才方面的竞争。中国要建立完善的人才培养和引进机制，大力培养复合型、国际型的服务业人才。要加强国内服务业人力资源的保护，防止人才流失对国内服务业商业信息与业务资源构成的巨大损害，同时，还要通过优惠政策增加国内服务业对海外人才的吸引力。　

　　要鼓励中国的高等学校和国外高水平的大学采取多种形式合作办学，迅速培养能够适应国际竞争的管理、金融、法律、高新技术等方面的紧缺人才；要有计划地引导现有高等学校和中等职业学校增设服务业紧缺的专业；加强岗位职业培训，全面推进职业资格证书制度，建立服务业职业资格标准体系，提高服务业从业人员水平。抓住入世后知识流动和知识共享障碍减少的契机，加强国际合作研究和交流，充分地利用发达国家的知识、信息资源。　

　　八、加快国内服务业市场的整顿和规范，形成公平统一的市场环境　

　　服务产品不同于物质产品，服务产品的质量通常与人们的主观判断有关；在存在垄断的情况下，服务产品价格的形成也有较大的随意性，保护服务产品消费者的任务非常艰巨。因此，要明确产品的市场准入标准，制定全国统一的、先进合理的商品技术标准和强制性的技术法规，建立对产品质量和技术标准的监督机制。同时，要进一步打破行业和部门垄断，加大打击各种不公平竞争和恶意竞争行为。　

　　九、加快服务业行业标准和行为规范的制定和完善　

　　服务产品一般具有不可储存的性质，相当一部分服务的水平事先无法确定，只有在服务过程中才能表现出来，而且服务产品的质量通常与人们的主观判断有关，例如教育、会计、律师、咨询、旅游等行业以至物业管理都具有这种特点，在这种情况下，如果缺乏相应的行业标准和行为规范，则消费者对服务质量会心存疑虑，担心享受不到合适水平的服务，无法维护自己的正当权益，这种担心会使潜在需求不能转化成实际需求。因此要加快制订和实施行业技术标准和技术规范，制定市场准入标准，加强行业自律和外部监管，加快信用评价体系的建设和服务标准的制定，创造有利于服务业发展的政策环境。　

　　服务业现状：发展滞后比重偏低　

　　1980年代，我国的服务业增长速度较快，到1990年其增加值已经达到GDP的31.3%。但是，1990年代，我国的服务业没能与国民经济的发展速度成比例发展。以当年的价格计算，服务业的增加值增长幅度很小；1990年服务业增加值占GDP增加值的31.3%，2000年也只在GDP增加值的33%左右徘徊。以1990年不变价计算，服务业增加值占GDP增加值的比重在此期间有所下降；1990年为31.3%，2002年则为28.3%(见表1、2)。　

　　世界各国的发展经验表明，随着经济的发展水平的提高，服务业占GDP的比重和就业比重会不断上升。2001年上中等收入国家的服务业占GDP比重平均为60%，高收入国家平均为67%，而我国2001年的比重为34.1%，仅为它们的一半左右。服务业在经济中的比重偏低仅是从统计指标上反映了服务业的发展相对不足，从服务的提供，服务的成本、质量，服务产品的多样性等方面来看，我国的服务业的供给更不能满足需求。　

　　1、服务业的效率低、成本高　

　　与制造业相比，我国的服务业对外开放时间晚，开放程度低，很多行业长期处于垄断经营状态，导致服务业缺乏竞争，效率低下，因此提供服务的成本非常高。例如，改革开放以来，中国物流业有了一定的发展，也出现了一些专业化物流企业，但物流服务水平和效率还比较低，主要表现在：一是，服务方式和手段比较原始和单一。目前多数从事物流服务的企业只能简单地提供运输(送货)和仓储服务，与发达国家第三方物流企业的服务内容与手段相比，中国的物流企业不仅服务内容和手段过于简单，而且更为的重要的是，在物流信息服务、订单管理、库存管理、物流成本控制、物流方案设计以及供应链管理等以信息技术为基础的物流增值服务方面，中国物流企业还没有或根本没有能力全面展开。二是，物流企业组织规模较小，缺乏必要的竞争实力。目前从事物流服务的企业，包括传统的运输和储运等流通企业和新型的专业化物流企业，规模和实力都还比较小，网络化的经营组织尚未形成。例如，全国从事公路货物运输的经营户有274万户，平均每个经营户拥有的运营车辆仅1.43辆；拥有运营车辆超过100辆的企业只有中远、中外运等少数企业。三是，物流企业经营管理水平较低，物流服务质量有待进一步提高。多数从事物流服务的企业缺乏必要的服务规范和内部管理规程，经营管理粗放，很难提供规范化的物流服务，服务质量较低。　

　　2、商务服务业发展严重落后　

　　一般说来，关于商务服务业，有两种定义。根据经济合作发展组织(OECD)国家所采用的定义，商务服务狭义地定义为战略性的市场服务。它包括四种类型的服务：计算机软件与信息服务，研究开发(R＆D)与技术检验服务，经营组织服务(包括管理咨询与劳动录用服务)，与人力资本开发服务(培训与岗位训练)。这一定义不包括专业服务(法律、会计与审计服务等)。　

　　由于专业服务是中国国家层次和地方层次的许多法律、条例规制的对象，也是专业团体、协会管理的范畴，又由于战略性市场服务与这种专业服务之间存在着某些相似之处，也就是说在中国，制约专业服务发展的种种限制也阻碍着市场服务业的扩展，专业服务应该被包含在商务服务之中。在中国商务服务不仅包括战略性服务，而且包括专业服务。具体地说，中国的“商务服务”包括如下门类：(1)营销、广告与公关服务；(2)建筑、科学与工程服务；(3)法律服务；(4)会计服务；(5)计算机软件与信息处理服务；(6)研发与技术服务；(7)经营组织服务(管理咨询业与劳动就业人员的录用服务)；(8)人力资源发展服务。　

　　1990年代以来，商务服务领域的所有部门迅速成长。1996年在广告业、技术服务业、咨询业与培训服务业、计算机软件与信息服务业的就业人数分别是1991年的3.6倍、2.38倍、1.37倍。同期，上述四个部门中的企业数目分别增加了5倍、1.88倍、1.08倍与4.06倍。这些数据表明，广告业与计算机软件业的企业规模(指以就业人数度量的企业规模)变小；而技术服务业与咨询服务业的企业规模变大。1991年，上述战略性市场服务的增加值只相当于GDP的0.022%。遗憾的是，由于没有获得1996年这些战略性服务增加值占中国GDP份额的数据，无法对上述两个份额进行比较。但是，若观察“社会服务业”(中国官方统计口径)的增加值，则可以发现，1996年“社会服务业”增加值占GDP的份额比1991年上升了近一个百分点。　

　　3、一些领域的服务供给数量有限，很多社会群体不能享受到应有的基础服务　

　　由于长期的计划经济体制的影响，我国既有的社会服务体系不仅相当不完善，而且供给数量极其有限，无法覆盖所有的社会群体，不能为我国的市场经济发展和人民生活水平的提高提供良好的保障。世界银行2004年的世界发展报告关注教育、医疗卫生、供水、排污、和电力等基础服务如何能惠及贫困人口。据该报告统计数据，在1995-2000年间，我国每千人仅拥有1.7名医生和2.4张医院病床，住院率仅为4‰；而世界下中等收入国家的平均值为1.9名、3.3张和6%；高收入国家平均值为3.0名、7.4张和15%，中国的这些指标均低于世界平均水平。再如占我国人口大多数的农民和许多民营企业的职工还不能享受最基础的公共医疗、医疗保险服务。2002年，全国参加基本医疗保险的约8500万人，仅占全部人口很低的比例。我国的义务教育完成率仍比较低，很多适龄儿童(主要是农村地区，尤其是西部、偏远地区)享受不到最基础的九年义务教育。　

　　4、一些行业服务品种缺乏，服务质量较差　

　　随着经济水平的发展，我国社会对各种服务行业产生了多种多样的需求，而我国目前的服务品种、质量都不能满足需要。例如，在文化教育行业，我国的教育主要还属于应试教育阶段，提供职业技能教育、素质教育、技术培训的能力不足，因而不能有效地培训、提高我国的劳动力素质；在保险领域，我国保险业的险种单一，产品雷同，不能满足投保人多方面、多层次的保险需求，经营成本过高，保险基金投资收益低，理赔不积极，服务质量差；在金融领域，我国的金融衍生工具十分有限，企业债券品种受到严格控制，企业融资渠道单一、融资成本高，规避金融风险的有效工具少；卫生服务体系很不完善，特别是基层卫生服务的水平和效率非常低下，城乡差距显著。　

    表1   国内生产总值和三次产业增长率(%)   
    年度  GDP增长率  第一产业增长率  第二产业增长率  第三产业增长率   
    1990       3.8         7.3             3.2             2.3   
    1991       9.2         2.4            13.9             8.8   
    1992      14.2         4.7            21.2            12.4   
    1995      10.5         5.0            13.9             8.4   
    1996       9.6         5.1            12.1             7.9   
    2000       8.0         2.4             9.4             8.1   
    2001       7.5         2.8             8.4             8.4   
    2002       8.3         2.9             9.8             8.7   
    2003       9.3         2.5            12.7             7.3   
    1980-2003  9.5         4.7            11.3            10.3   
    1990-2003  9.7         3.6            12.7             8.7   
    资料来源:《中国统计年鉴(2004)》 


    表2   中国:农业、工业、服务业占GDP的百分比(1981-2003) 
            农业        工业        服务业   
          现价 不变价 现价 不变价 现价 不变价   
    1981  31.8  36.2  46.4  39.0  21.8  24.8   
    1987  26.8  28.6  43.9  40.6  29.3  30.8   
    1990  27.1  27.0  41.6  41.6  31.3  31.3   
    1995  20.5  18.9  48.8  52.6  30.7  28.5   
    2000  16.4  15.0  50.2  56.5  33.4  28.5   
    2001  15.8  14.3  50.5  57.2  34.1  28.5   
    2002  15.3  13.5  50.4  58.2  34.3  28.3   
    2003  14.6  12.7  52.2  59.2  33.2  28.2   
    资料来源:《中国统计年鉴(2004)》