离岸金融中心资本流动监管的要害是什么

　　梅新育

　　1月24日，《关于完善外资并购外汇管理有关问题的通知》悄然出现在中国外汇管理局的网站上。是否应监管已经有所共识，目前的问题应是如何监管。一方面，我们应加强对其监测和监管；另一方面，我们应当认识到，也有部分动机是为了满足跨国经营在资金跨境调度等方面的需求，或是为了取得与外商平等的待遇，对这些正当需求，政府应当努力予以满 足，从而削弱其赴离岸金融中心的内在动机。

　　关于离岸金融中心资本流动监管，可供选择的具体政策措施和要点主要有：改进对资本流动的监测(改进对资本流动的监测应当扩大监测的范围，将资本内流与资本外流、外资企业与内资企业一体纳入监测范围。其中尤其重要的一点是，内地外经贸和证券监管部门应当通过适当方式将在实质上属于内资企业的离岸公司纳入监管范围，尤其是同时在海外上市的公司，避免出现监管真空。)；整顿国有资产转让和改制工作(目前，离岸金融中心对我国的最严峻挑战就是可能助长国有资产改制转让过程中的腐败行为，政府应当整顿国有资产转让和改制工作。)；改进税制(如果改进税法，避免双重纳税，并实现行业税率与其国外主要竞争对手税率一致，就能够从根本上削弱企业外迁的动机。)；放松资本流动管制，便利企业跨国经营；取消对外资的过度优惠，实现内外资待遇平等。除此之外，本文还想重点讨论一下以下几个方面：

　　开展多方面国际协作

　　目前，国际社会对离岸金融中心的监管体现在3个层次：第一个层次是国际经济组织，包括国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行、国际证券委员会组织(IOSCO)等，其作用是在世界范围内协调对离岸金融中心的监管标准。这些机构发布的准则并无强制效力，成员国可选择实施，但为了表明本国金融稳健，成员国通常会竞相实施这些准则，甚至执行更严格的规定。目前最重要的全球性金融监管协调机构是国际清算银行(及其巴塞尔银行监管委员会)、国际货币基金组织、国际证券委员会组织(IOSCO)，以及西方七国集团1999年2月建立的金融稳定论坛(Financial Stability Forum)。

　　1999年4月，金融稳定论坛成立离岸金融中心工作组。在2000年3月发布的报告中，该工作组建议，建立一个正式的程序来评估离岸金融中心遵循国际标准的程度。为激励离岸中心遵循国际标准，离岸金融中心工作组建议按照金融监管质量和国际合作程度将各离岸中心分类，实行区别待遇。2000年5月，金融稳定论坛发布《金融稳定论坛离岸金融中心分类结果及评估工作重点》报告，公布了分类结果，在42个离岸金融中心中，金融稳定论坛将香港、卢森堡、新加坡、瑞士、都柏林、根西岛、泽西岛、马恩岛列为与国际金融当局合作较好的离岸中心，认为安道尔、巴林、巴巴多斯、百慕大、直布罗陀、纳闽(马来西亚)、澳门、马耳他、摩纳哥与国际金融当局合作程度次之，安圭拉、安提瓜、阿鲁巴、巴哈马、伯利兹、开曼群岛、库克群岛、哥斯达黎加、塞浦路斯、黎巴嫩、列支敦士登、马绍尔群岛、毛里求斯、瑙鲁、荷属安的列斯群岛、纽埃、巴拿马、圣基茨和尼维斯、圣卢西亚、圣文森特、萨摩亚、塞舌尔、特克斯和凯科斯群岛、瓦努阿图、维尔京群岛属于根本不合作者。当年6月，金融行动特别工作组(Financial Action Task Force)将巴哈马、巴巴多斯、荷属安的列斯群岛、阿鲁巴等加勒比离岸金融中心列入反洗钱不力的“税收天堂”(tax haven)黑名单。

　　第二个层次是区域经济组织和某些国家，由于加勒比海和太平洋的不少离岸金融中心属于欧洲国家的殖民地或海外领地，欧盟和英国等欧洲国家对其监管影响较大。

　　第三个层次是离岸金融中心自身。在国际压力下，离岸金融中心相继或多或少强化了对离岸公司／国际商业公司的监管，尤其是金融机构。在开曼群岛，如果申请者没有在被认可的国家受到监管的话，就不可能轻易得到银行许可证。经过努力，巴哈马和开曼群岛于2001年6月被金融行动特别工作组从“税收天堂”黑名单上剔除，圣基茨和尼维斯、巴巴多斯于次年被剔除出黑名单。英属维尔京群岛等其它榜上有名的司法管辖区也在同年晚些时候与经合组织签署协议，承诺自2004年起与经合组织交换刑事税收调查信息，自2006年起与经合组织交换民事税收调查信息，条件是包括瑞士和卢森堡在内的全体经合组织成员国均采取同样的行动。

　　为了加强监管，一些离岸金融中心的监管机构还建立了国际性组织，希望通过国际协调来改进监管与服务。其中最重要的是离岸银行监管者组织(The Offshorepuorgof Banking Supervisors)，其成员包括香港、新加坡、塞浦路斯、巴林、阿鲁巴、巴哈马群岛、巴巴多斯、百慕大群岛、开曼群岛、直布罗陀等。此外，成立于1983年的拉丁美洲和加勒比海监管当局委员会也发挥了一定作用。

　　我国应积极参与金融稳定论坛离岸金融中心工作组的工作，同时积极鼓励香港特区参与离岸银行监管者组织的活动，以便在其中提出符合我国利益的规则。

　　还有，在监管过程中，“堵不如疏”是不变的原则。离岸金融中心纷纷加大力度开拓中国业务，无非是利益动机驱动使然。在《多种纤维协定》框架下，全球纺织品贸易受配额限制，纺织业大国纷纷向出口配额过剩的国家和地区成建制输出工人和纺织设备以规避贸易壁垒，不少离岸金融中心受益甚多。但全球纺织品配额已于2005年1月1日取消，昔日输出海外的纺织企业正在快速撤回母国，东道国失去了一个重要收入来源，自然有着强烈的动机寻找新的补偿渠道。毛里求斯等国加大力度发展离岸金融业，派遣高官前往中国推销其“税务筹划”业务(实质上就是避税)，原因就在于此。我国既然已经采取了征收出口税等手段自我限制纺织品服装出口，那么，我们也许可以用类似措施作为筹码，换取这些岛国在离岸金融业务上与我国的合作。

　　适度限制有关机构在内地开展避税服务

　　目前已经有一批公司在内地开办了代理注册离岸公司业务，在许多公开媒体上都可以见到这类机构提供“注册离岸公司或提供离岸金融”业务的广告。按照“法无明文禁止即为许可”的原则，政府不宜明确禁止他们开办这类业务，这样做反而可能迫使他们和有意注册离岸公司的企业转入地下市场，更加难以监管。但是，政府应当限制这些企业的业务宣传，如对其广告刊登范围作出限制，等等。实际上，即使对离岸金融市场影响最大且一向自我标榜“自由市场经济”的美、英两国也对离岸金融服务施加了一些额外限制，美国限制在美国出版的报刊杂志上刊登宣传离岸金融服务的广告；《1986年英国金融服务法》第57条第1款也明文规定：“除第58条的规定外，被授权人之外的任何人都不得在英国发布投资广告或使投资广告得以发布，除非该广告内容已征得被授权人同意。”

　　此外，一些会计师事务所为企业提供国际税务筹划服务，实际上就是避税服务，对这类业务必须进行限制。尽管税务筹划在美国较为普遍，但在安然等公司丑闻败露之后，美国行政、司法部门对避税服务的态度明显比以前严厉许多，2004年2月，纽约南区的美国联邦检察官办公室(U.S. Attorney＇s Office)就为提供避税服务调查了世界知名的毕马威会计事务所，毕马威还为此专门发布了一份声明，以便安抚惶恐的市场。

　　加强对离岸公司投资企业的金融监管

　　离岸公司有可能从境外向我国转嫁金融风险。企业如果能够向公众和金融机构隐瞒其真实负债水平，将有助于其扩大融资规模而不至于推高贷款利率。为了达到这一目的，拥有信息不透明“优势”的离岸金融中心无疑是上乘选择。

　　对于中国而言，外资企业借助离岸金融中心推行高负债经营，最终发生债务违约而殃及向其在华子公司放款的中国金融机构，这样的案例已经不止一端。除了政府监管部门应采取相应措施之外，加强对离岸公司投资企业的金融监管还应当包括以下内容：

　　首先，银行业协会应当推动各家银行改善信息交流，包括本地和异地的信息交流，以便掌握离岸公司投资企业的整体资产负债状况。尤其是对属于同一集团的多家离岸公司投资企业，应当努力掌握集团总体资产负债结构。其次，通过各种方式改进与离岸金融中心之间的信息交流，尽可能提高离岸公司经营信息的透明度，掌握离岸公司的真实资产负债情况。

　　监管应当注意的几个问题

　　当我国制定政策限制离岸金融中心资本流动负面影响时，某些国家“财政倾销”式的引资政策可能导致投资转向，从而令我国受损。有鉴于此，我国应注意把握以下原则：首先，优先选择参与、发起国际社会强化离岸金融中心监管的集体行动，单独行动属于次优选择。

　　其次，就长远而言，我们在吸引国际投资的竞争中应当将我们的优势建立在规模经济和范围经济、优秀的人力资源、高效廉洁的政府服务、优良的基础设施等因素之上，而不是依靠压低劳动力工资和无限制的财税优惠。

　　第三，充分考虑离岸金融中心监管对我国特定地区的影响。香港、澳门两个特别行政区都是重要的离岸金融中心，仅香港股市上注册在加勒比海离岸金融中心的公司就数以百计。

　　最后，离岸金融中心的某些负面特征对我国的其它一些目标是有用的，因此，在限制这些负面特征时，必须充分顾及我国其它目标的需要。如果有必要彻底限制这些负面特征，那么我们需要考虑完成上述目标的替代手段。

　　●作者单位：商务部研究院