锡矿尾矿库堤坝下游洪灾造成多人伤亡和房屋受损后，广东省信宜市政府在信宜市法院状告紫金矿业的全资子公司，从而构成一个“官告民”特例

　　□ 本刊记者 郭惟地 张瑞丹 | 文

　　“暴雨盆泼祸灾水，豆渣堤坝顿崩溃。洪流滚滚凶恶浪，几多生灵见龙王。”这是广东省信宜市钱排镇双合村村民自己编的打油诗，描述惊心动魄的“9?21”洪灾。本是被青山绿水环绕的美丽城镇，如今却沙积水浸。10月19日，重灾区双合村的河水已基本褪去，两岸成片倒塌的房屋碎片插在厚厚的泥沙中，而对灾祸的追责还在进展之中。

　　台风“凡亚比”是洪灾的元凶之一，但信宜市政府认定此次灾难重在“人祸”，肇事者正是前段时间因环保问题被罚得焦头烂额的紫金矿业集团股份有限公司(下称紫金矿业)旗下的两家全资子公司——信宜市宝源矿业有限公司和信宜紫金矿业有限公司(下称信宜宝源和信宜紫金)。

　　信宜市政府认为，上述两家公司经营的银岩锡矿高旗岭尾矿库发生的溃坝事件，造成了信宜市重大的财产损失和人员伤亡，于10月9日正式向信宜市法院提起民事诉讼，向这两家公司索赔至少1950万元。政府以原告身份提起索赔诉讼，为近年来所罕见。

　　尾矿库曾被要求整改

　　作为全国第三大锡矿，钱排镇的银岩锡矿资源吸引了紫金矿业的目光。2005年1月，紫金矿业全资收购信宜宝源，于数百米山腰上建起银岩锡矿高旗岭尾矿库。80多米高的堤坝，俯瞰着下游的达垌村和双合村。

　　信宜市政府网站资料显示，银岩锡矿完成改扩建所需的各种手续，其中，环评报告得到广东省环保局批复。该矿2009年顺利试产，2010年前五个月实现工业产值3000多万元，日处理量2000吨左右。信宜市安监局一位工作人员说，到出事之前，该矿仍处在试产阶段。

　　信宜市政府有关人士称，紫金矿业这两家企业目前对当地的财政贡献并不算大，加之公司尚未正式投产，“贡献只有一点”。

　　灾难发生时，茂名市高州、信宜一带台风“凡亚比”肆虐，普降大到暴雨。9月21日早上9时许，双合村村民李保木(化名)与家人听到一声巨响后，“洪水卷着泥沙倾盆倒了下来，根本没时间逃跑”。当李保木缓过神来，妻女已被冲散，他抱着一块木板漂出数公里。

　　村民们说，在坝修建以前，即使是暴雨来了，河水上涨速度也不会快到这种地步，现在“完全没时间反应”。双河村一位村干部告诉本刊记者，目前钱排镇共死亡22人，失踪1人。

　　除了人员伤亡，钱排镇的房屋、桥梁和农田也损失严重。信宜市委一位人士告诉本刊记者，截至10月20日，全镇的全倒户有563户，受损户931户，受损房屋1863间，直接经济损失超过9.5亿元，具体的数字还在进一步统计之中。

　　钱排镇街区建设管理委员会副主任熊辉，对信宜紫金和信宜宝源两家公司在灾后的反应非常不满。发生灾难后，两家公司没有与当地政府进行过任何交涉，也没有人出面对这次灾难作出解释，甚至连对村民的安抚都没有。他忿忿地说：“溃坝对这次事故有着直接影响，他们不出来解释，这件事情是不会解决的。”

　　多位被访村民均认为，堤坝溃堤是这次灾难的主要原因。双河村一位村干部说，村民们虽然很愤怒，却没有组织起来去公司讨要说法，一方面是因为信宜市政府和钱排镇政府不断地安抚，另一方面则是“不敢”前去公司讨说法。李保木叹着气说：“要让这两个公司负责，是需要收集很多证据的，我们没有这个能力。”

　　公开资料显示，信宜与紫金矿业曾有“蜜月期”，银岩锡矿项目曾得到“各级党政特别是信宜市委、市政府的高度重视与大力支持，被信宜市列为十大工业建设项目之一和八大特色龙头企业之一”。

　　但尾矿库下游居民则为此忧心不已。两年前，有人在网络上发帖称，银岩锡矿山尾坝十分危险，“地形呈平底锅状，只有一个小口……如果溃坝，远比山西严重”。村民们说，当初建设尾矿库堤坝时，双合村上游的达垌村村民曾试图阻止，有村民因此被抓。

　　国家安监总局2009年5月下发的一份文件显示，钱排镇银岩锡矿山尾矿库在2008年曾经因为存在重大安全隐患被国家安监总局核查处理。根据核查情况，国务院安委会办公室向广东省政府印发了隐患整改指令，要求广东省立即责令该尾矿库停止运行，并认真排查治理隐患，严防事故发生，确保该尾矿库下游居民绝对安全。经协调小组多次跟踪督导，该隐患于2008年底前整改到位。不过，国家安监总局前述文件中提到的隐患是否与此次溃坝事故的发生有关，目前还没有结论。

　　今年10月9日，广东省安监局下发通知，注销了数月前颁发给银岩锡矿高旗岭尾矿库的安全生产许可证。

　　“9?21”洪灾之后约两周，广东省纪委对媒体通报，信宜市安监局局长庄达耀、国土局局长温平生因涉嫌严重违纪，被信宜市纪委立案调查。但关于两人因何被调查，外界尚不清楚。信宜市安监局一位工作人员告诉本刊记者，安监局负责尾矿库的安全生产不假，但出事的尾矿库由广东省安监局直接验收，省里不定期来考察过几次，信宜市安监局根本就没有资格。

　　地方政府紧急起诉

　　令很多人感到意外的是，信宜市政府于10月9日向信宜市法院提起民事诉讼，要求被告两家公司对溃坝事件初期赔偿经济损失1950万元；若损失在全部核定后超过1950万元，超出的部分将另行增加诉讼请求。

　　对于信宜市政府的起诉，紫金矿业董秘郑于强接受《第一财经日报》采访时表示，这一事故是由强降雨这一“不可抗力”造成，并非尾矿库设计和工程质量问题。如果公司有责任，也仅承担无过错责任，紫金矿业目前已经聘请律师准备应诉。他还称，网上视频显示不是垮坝而是漫坝。

　　本刊记者在事故现场发现，堤坝中间有一个洞，即使从远处看也非常醒目。信宜市一位官员表示，不知道那个洞是洪灾当天冲击而成的，还是被雨水慢慢浸泡垮掉的。

　　影响这场官司胜负的关键证据，当是广东省组织的调查组对溃坝原因的调查报告。该报告至今未出炉。此前，广东省政府已在9月26日发布初步调查通报，初步认定信宜紫金对尾矿库溃坝事件负有责任。但具体是哪一方面的责任，到什么程度，仍需等待调查结果。

　　信宜市政府提起诉讼速度之快，令紫金矿业有些吃惊。董秘郑于强认为，在没有得到广东省调查组的数据和公司统计的数据前，1950万元的索赔金额“很离奇”。

　　关于索赔金额的计算，信宜市政府多位官员接受本刊记者采访时表示，这个金额完全是为了使该案件在信宜市法院立案，因该院受案的标的额上限是2000万元。此外，他们还表示， 1950万元只是初步索赔金额，接下来信宜市还要继续统计财产损失数额；而初步统计出的财产损失，还“远不止这个数目”。

　　钱排镇政府人士告诉本刊记者，房屋、桥梁、道路以及农田的损坏程度及损失，都是由广东省直接派驻相关专家进行鉴定，统计时间会比较长。

　　信宜市政府在10月19日晚召开的新闻发布会上表示，在信宜宝源和信宜紫金的高管王辉等人已被有关执法部门带走调查的情况下，公司财产已处于无人管理状态。此时申请立案，可以及时冻结被告财产，一方面可防止被告资产转移，另一方面也是为了妥善保管企业财产，确保不因人员离开而流失。

　　信宜市法制局一位官员说，若最终索赔的金额超过2000万元，该案则需移交信宜市法院的上级法院——茂名市中级法院。并且，民事诉讼不是惟一途径，等广东省调查组的调查报告出来，若认定责任方为被告两家公司，信宜市政府还可对其进行行政处罚。

　　中华环保联合会环境法律中心督查诉讼部部长马勇告诉本刊记者，信宜市政府出于尽快冻结被告资产的目的而采取的这种诉讼策略，是有充分理由的，因为过去的确存在被告转移资产导致赔偿落空的事情。

　　“官告民”诉讼背后

　　作为中国环保领域较为罕见的“官告民”事件，信宜市政府究竟是代表“9?21”洪灾中受害居民和单位的利益起诉，还是仅代表当地受损的公共利益起诉，目前还没有明确说法。

　　中国政法大学污染受害者法律帮助中心公益律师张兢兢说，“如果当地政府仅仅代表自身利益，那么这个案件与普通民事诉讼并无太多区别。按现行法律，政府的确也可以作为法人单位进行起诉。如果还代表了村民的利益，是否得到全面授权？赔偿如何分配？是决定这个案件最终意义的关键。”

　　实际上，有信宜市相关官员向本刊记者表示，信宜市政府主要还是代表公共利益起诉的，也可能包括了个人利益，“现在还不好说”，未来追加的索赔项目可能就代表了村民的个人利益。但他坦承，政府起诉的案件本来就少，这方面的法律规定也不是很清楚。

　　张兢兢认为，如果当地政府代表受损害的村民起诉，有一点公益诉讼的意味，也不失为一个好的尝试，信宜市法院下一步如何审理十分关键。

　　这类案例在美国较为普遍，“三权分立”使得行政权力通过司法途径解决问题合情合理。而在中国的权力架构中，极少出现权力相当大的行政机关反而利用司法权去“维权”的情形，“感觉上有些超前。”张兢兢说。

　　北京市中咨律师事务所律师夏军则认为，紫金矿业发生污染事件不是一天两天的事情，在“保护伞”福建省当地都相安无事，反倒在广东省被起诉。由于地方政府在地方法院起诉的特殊性，导致其“不能复制，也无法推广”。

　　就常态而言，当地政府很大一部分财政收入来自当地企业的纳税。近年来屡屡发生的“维稳”事件也表明，在企业发生污染事故时，地方政府的第一反应往往是“掩盖”，保护肇事企业，以期抓住“钱袋子”。

　　耐人寻味的是，信宜市政府此次的举动与此前有着巨大反差。据当地村民反映，当初建坝时村民们的反对并未获地方政府支持。

　　夏军说，对于紫金矿业这类“屡教不改”的企业，一味指望行政手段不是最终的出路，也难以改变其恶劣本质。“此前紫金矿业被福建省环保厅罚款956万元，反而股价疯狂涨停，就是一个颇具反讽的事情。”

　　今年6月，最高法院发布《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，明确提出各级法院应当依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件。

　　夏军表示，各地环保部门应积极行动，对类似紫金矿业的事件提出环境损失赔偿，包括惩罚性赔偿等。“只有这样彰显中央政府推进公益诉讼的决心和魄力，才可以最终解决紫金矿业这类环境污染事件中的‘硬骨头’‘钉子户’。”

　　在信宜“9?21”洪灾中，双合村村民李保木失去了三位亲人，家也被冲毁，只能住在救灾帐篷中。事故之后，他从几个好心的同乡那边收到8000元的资助。因为不同意火化的方式安葬妻子，他称自己到现在还没有从政府那边领取过抚恤金。“政府索赔的1950万元太少了，能有给我们的赔偿在里面吗？”

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