美国基金业监管过度

　　作者 欧明刚

　　5月10日，美国投资公司协会(ICI)总裁斯蒂芬森(Paul Schott Stevens)在美国国会作证时，对基金业的监管部门美国证券交易委员会(SEC)提出了批评，呼吁他们在出台监管政策时多考虑一下负面影响。否则，对基金业的过度监管只会使美国基金业失去竞争力。

　　长期以来，美国基金业一直比较稳定，不仅被全世界同行视为楷模，而且其独特的独立董事安排被引入到一般上市公司的治理当中。作为基金行业的自律性组织，美国投资公司协会历来与监管部门合作愉快且相处融洽。他们认识到，这一行业发展的基础就在于良好的基金治理结构和基金监管架构对投资者利益的有效保护。早在1999年，当时的美国投资公司协会主席利维特(Levitt)'就提出了以加强独立董事作用为核心的基金治理改革，使独立董事比例增加到三分之二。2001年，SEC采纳了这一方案。

　　持续低迷的美国基金业

　　这种好局面很快就结束了。2001年冬，自从美国以安然为代表的公司丑闻事件以来，美国SEC面临着前所未有的危机，于是只好加强监管，特别是提高上市公司的治理要求。

　　2002年，美国总统布什签署了 Sarbanes-Oxley 法案。特别地，SEC为了发挥机构投资者在上市公司治理的作用，要求基金公司和基金管理公司应披露其在有关涉及到影响上市公司投资者利益的问题上的投票政策和程序，保存投票记录，披露与投票政策不一致的信息。当时，美国投资公司协会强烈反对这一针对共同基金的政策，以致业内两家死对头，诚信基金的主席雷德·约翰森(Ned Johnson)和先锋基金的约翰·布雷兰(John Brennan)在报纸上发表联合声明强烈反对。

　　与此同时，美国股市低迷了好几年，基金业的资产管理数量和基金家数都在下降，美国基金业结束了长达60年的辉煌而进入沉闷和抑郁的时期。偏偏在2003年9月，美国基金业曝出了盘后交易与择市交易的惊天丑闻，后来，又揭出了对基金管理公司通过经纪商销售方面的“猫腻”。于是，本已四处冒烟、备受指责的SEC自然想到了严加监管的老套路。在随后一年多时间里，SEC接连出台了12项有关加强基金业监管的新政策，其中8项是专门针对基金的，还有四项正在计划之中。这些监管政策涉及到信息披露、基金管理合约的签订、基金经纪商的委托和基金公司治理的强化等许多方面。如，2004年5月，针对2003年11月出现的摩根士丹利事件，美国证券交易委员会开始取消基金销售商拿取高额回报的做法，要求基金销售佣金必须一视同仁都给予同样的佣金报酬；并且要求披露有关的收益分成协议。针对基金销售与基金资产的证券买卖相结合的“指定经纪商”佣金制度，美国SEC在去年8月正式禁止了指定经纪商交易。此外，还强化了独立董事与基金治理结构的变化，要求独立董事比例达到超多数的四分之三，并且董事长由独立董事来担任。

　　但是，业内在肯定某些监管政策积极作用的同时，也担心这些政策所引起的成本增加，而且这些政策在这么短的时间内集中出台，美国基金业根本反应不过来，于是批评之声愈来愈烈。投资公司协会认为这样的做法只会挫伤小基金管理公司和新加入者的积极性，使小公司退出了基金业，同样也给新的进入者一个下马威。这样高昂的监管成本在减少了基金业竞争的同时，也减少了投资者的选择。

　　担忧？质疑？

　　2004年的有关事实似乎支持这一点。虽然2004年共同基金资产市值比2003年增加了6700亿美元，但主要原因不在于新增基金数量的增加，而是得益于国内外股票市场的好转，股票市场上涨了11%，贡献出了5300多亿的基金市值，而净新增及收入转投资金量只有1400亿美元。更重要的一个变化在是新设基金的数量正在减少，在2000年，新设基金1100只，而2004年新设基金只有400只。合并与清算的基金在2000年与2004年分别为500只，这样，在2000年净增基金600只，而在2004年基金数量反而比上一年少了100只。新增基金数量代表着基金管理机构发起设立新基金的意愿。根据以往的经验，每当股票市场好转时，进入基金业的新公司会增加，基金管理机构发起的新基金也会大量增加。然而，去年的情形却有点让人担忧。作为美国共同基金业行业的领导者，斯蒂芬森清楚地表达了这种担忧。

　　同时，美国投资公司协会也认为美国SEC经常算错某些新措施所带来的潜在成本。美国投资公司协会认为，实际上每一项改革的成本比SEC估计的要多得多，原因在于SEC计算成本的方法是有问题的。美国投资公司协会以最近有关赎回费的规则中，要求只要将共同基金销售给某一“中介机构”而不是某一自然人，就应该与之签订相应的书面协议。SEC估计的费用是建立在每只基金只要多花4个半小时的基础上，而基金业协会认为重新确认哪些是“中介机构”一项就要花不少时间，实际时间花费应是其数倍，还要支付每小时高达60多美元的高昂律师费。

　　监管过度？

　　那么，美国基金业是否存在监管过度的问题呢？

　　这应当从两个方面来看。一方面，对于管理者美国大多数百姓的养命钱的共同基金业加强监管是很有必要的，这些措施也是为了保护投资者的利益。如独立董事制度的完善，盘后交易与择市交易的禁止等都是非常好的举措。但另一方面，监管新政也会带来监管对象成本的增加，最后损害基金投资者的利益。例如，过多的信息披露也会增加工作量，分散基金管理人的精力，增加基金成本，而且还会泄露基金投资信息(如基金按季强制披露其投资组合可能引发别的投资者的“抢跑”行为)损害基金投资者利益。特别是集中出台一些监管政策可能会引起市场的不适应。

　　问题倒不是在于是否存在过度监管，更在于为何往往是如此集中性地强化监管。要么基金监管部门平时非常官僚主义，不了解业内有损于基金行为的做法；要么是采取睁一只眼，闭一只眼的政策，只要不出大事情就行了，只是事情真正到了事情不可收拾之时，才用重典。

　　这似乎陷入了类似中国证券市场同样的一个难题，是在规范中发展，还是发展中规范？没有标准答案，只能在出现问题时来解决问题，只能在争论中来检验，在实践中来调整，通过不断试错来寻求均衡。

　　在美国基金市场上，基金业与监管部门似乎走到了对立面，这本身是基金业发展中的好事。也正是在监管部门与被监管对象的不断冲突，才能找到相应的均衡。最适度的监管不是算出来的，而是争出来的，斗出来的。

　　(本文作者系外交学院国际经济系博士)