方龙彪:推动地方顶层设计的马鞍山实践
2016年06月12日 14:35 新浪司法

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿

  去年4月“眉山会议”以后,在最高人民法院司改办的直接指导下,马鞍山市中级人民法院积极推动多元改革地方顶层设计,系统构建整体框架,系统构建制度保障,系统构建平台载体,系统构建活力体系,力争形成可推广、可复制的马鞍山实践经验。

  一、探索与实践:以制度建设保障多元化纠纷解决机制改革落地生根

  马鞍山市是一个拥有230万人口,辖三县三区拥江发展的创新城市。“眉山会议”以后,马鞍山市中院因地制宜,积极推动制度建设,推进多元改革地方实践。

  1.市委、人大出台推进“意见”和“决定”

  2015年6月,市委出台《关于全面推进多元化纠纷解决机制建设的意见》,共16条。8月,市人大常委会出台“决定”,共10条。系统规划全市多元改革框架设计,系统安排多元改革重点目标任务,系统构建多元改革平台载体,系统确立党政、司法、社会各成员间的工作责任,为进一步推进多元改革奠定了坚实的政治基础,辖区县区委(政法委)相继出台多元改革整体或专项工作实施意见。

  2.发挥司法在现阶段的主导作用

  中办60号文件明确了多元化解纠纷“党委领导、政府主导”的工作格局,赋予司法机关的“引领、推动和保障作用”。最高人民法院要求各级人民法院推动当地党委、人大、政府、综治部门出台有关多元化纠纷解决机制建设的文件。在多元改革的关键时期,法院应当而且可以发挥适当的主导作用,正如蒋惠岭所长在马鞍山调研时所指出的:“打造诉讼与非诉讼相衔接的机制,一开始要输血,等系统体制能造血了,法院就能发挥更多的法治规制作用。”

  3.政法委分解落实任务

  根据市委意见和人大决定,市委政法委、市综治办出台“任务清单”,推进平台建设。构建人民调解、行政调解、司法调解三调联动和诉调对接机制,矛盾多发领域解纷机制,行政机关、社会组织、群团组织解纷机制,仲裁、信访、公安解纷机制以及县区(园区)解纷机制,共10大类,本月底前全部落实,并开展工作督查。

  4.初步形成马鞍山模式

  全市法院多元改革坚持“顶层设计规划、平台建设布局、解纷主体多元、社会百姓认同”的整体思路,“三条线”交叉推进、“三块”联动形成工作合力、“五项”根基得到夯实、“三个”保障借力给力、“ N个品牌”初显价值,即“3353N”模式。“三线”是方法,“三块”是格局,“五项”是载体,“三保”是动力,“N个”是成果,“3353N”模式已初步形成多元改革的马鞍山特色。

  二、需求与选择:马鞍山市中院推动多元化纠纷解决机制改革地方顶层设计的经验性分析

  纠纷化解是国家治理场域的重要议题,是考量国家治理能力的试金石,而纠纷解决机制建构的立法成熟度,则是国家治理体系和治理能力现代化程度的重要标志。纵观最高人民法院牵头开展的多元化纠纷解决机制十余年改革历程,无论是过去的“法院做好诉调对接,中央出台相关政策,改革成果转化为立法”的“老三步”战略,还是当下的“国家制定发展战略、司法发挥保障作用、推动国家立法进程”新“三步走”战略,人民法院推动多元化纠纷解决机制法制化都是压轴的一步。为此,各试点、示范法院在最高人民法院的指导下,结合地方实际,积极推动立法建制进程。

  多元化纠纷解决机制必然是社会生成与国家理性建构相结合的产物。这种机制及具体制度建构或改革,通常是针对现实问题,通过局部或自下而上的实践和尝试开始的,当地方经验积累到一定程度时,决策者就应对这种需求及时作出反应:或者通过立法加以确认,或者进行合理的制度设计,通过政策自上而下地加以推广,从而将个别和局部的经验纳入到制度化的多元化纠纷解决机制之中。这种来自决策层的反应为多元化纠纷解决机制提供了最强有力的意识形态支持和理论基础,有利于促进实务部门解纷实践,也成为此后一系列立法、制度建构和程序改革的基本依据。同时,这一反应也将纠纷解决作为政府职责,一定程度上可以视为一种政策导向,促进政府增加对非诉讼机制的公共资源投入,促进各种机制或程序的衔接和协调,最终能够为社会公众带来实惠。

  多元化纠纷解决机制是一项事关党和国家大局、全局的工作。按法定职责和权限,党委、政府更有能力保障多元化纠纷解决机制体系中相关部门、组织在人事、物质方面的需求,避开部门保护、领导干预等等干扰。在马鞍山市中院的不懈推动下,马鞍山市委常委会2次专题召开会议,谋划思路、研究部署,出台《全面推进多元化纠纷解决机制建设的意见》,将多元化矛盾纠纷解决机制改革工作纳入年度目标管理考核内容,所需经费纳入财政预算,确立党政、司法、社会等各方责任。马鞍山市人大常委会主动行使重大事项决定权,作出《进一步推进多元化纠纷解决机制建设的决定》,系统安排重点工作任务,在全市形成“党委领导、政府支持、司法推动、多方参与”良好工作氛围。

  三、更新与统合:人民法院推动多元化纠纷解决机制地方立法的理念塑造

  思想是行动的先导。人民法院推动多元化纠纷解决机制地方立法,首先要促成社会治理者思想理念的更新和统合。最高人民法院副院长景汉朝曾对多元化纠纷解决机制做过形象的比喻:“这好比是修路,除了高速公路外,还要有普通公路甚至羊肠小道,路修好后走哪一条道方便合适,应当交给老百姓自己决定,国家的义务,是修好这些道后并保证它们的畅通无阻。”这说明多元解纷机制是社会生成与国家理性建构相结合的产物。它主张从社会的客观需要和现实条件出发,合理配置社会资源,以各种解纷机制程序的合理衔接和互补为前提,以国家法治与社会自治为基础,进行理性建构。其形式往往是对传统资源的整合和不断创新,其目的是适合特定社会或社区公众的生活习惯以及精神文化需求,并满足当代社会纠纷解决和社会治理的需要。因此,在推进多元化纠纷解决机制法制化进程中,必须塑造以下理念共识。

  首先,纠纷解决机制建设属于公共事项。虽然矛盾纠纷产生于个体之间,但在公力救济取代私力救济以后,国家和社会要承担起为纠纷解决提供社会服务职责,无沦授权何种主体从事这项服务,均应当符合一定的规范与标准。其次,纠纷解决机制建设需要调配和整合资源,囿于司法权的性质与边界,无法完成这一任务。尽管解决纠纷是人民法院的核心职能,但法律判断并不是纠纷解决的惟一方式,公共管理与社会自治均具有纠纷解决的责任与能力。因此,行政资源与社会资源也应在一定程度上调配到纠纷解决机制中。再次,纠纷解决机制需要依靠行政管理手段建立和维系。纠纷解决机制旨在为当事人提供理性对话、平和协商的机会,它需要行政机关、司法机关、自治组织运用行政管理的手段进行机制建设和维护,国家的义务是提供平台,并维护平台的正常运转,至于选择何种解纷方式和如何处分权利则交由当事人自由抉择。最后,纠纷解决机制不必然依照法律逻辑运行,但法律标准必然是其根本底线。很多纠纷的解决不必适用法律,因为解纷所追求的目的是平息争端、恢复关系,并不要求判断是非过错、分清青红皂白。但是,法律是人类社会行为的底线,无论是纠纷解决行为还是纠纷解决结果,都应受到法律的约束。

  四、传承与接轨:人民法院促进多元化纠纷解决机制地方立法的社会融合

  多元化纠纷解决机制的内在价值主要有三个:一是有利于法院功能的补充和释放;二是有利于法治和社会的可持续发展;三是有利于当事人最符合效益地解决纠纷并能维持社会关系的长期持续。多元化纠纷解决机制立法建设受制于法治发展的现实情况,是一种在综合古今中外多种因素的动态系统中重构社会秩序的实践。因此,人民法院在推动立法进程中必须秉承传承与接轨的理念,注重顶层设计与摸着石头过河相结合,本土实践资源与域外法治文明成果相融合。

  1.注重传统方法与发展现代专业手段兼容

  “中国的法治之路必须注重中国本土的资源,注重中国法律文化的传统和实际。”虽然中国传统调解制度存在形式单散、调解能力低端徘徊、效力缺乏支持等缺陷,但它饱含中国传统法律文化精髓,在推动多元化纠纷解决机制立法中,不但不能削弱调解制度戏份,而且还要对其改造升级,发挥好化解矛盾的基础性作用。

  针对新型复杂和专业性纠纷不断增多的态势,大力培育新型的行业性和专业性调解组织,用技术手段和行业自治的方式化解纠纷。尤其是注重发挥律师、技术专家的专业技能优势,推动建立专家调解员制度。马鞍山中院协同马鞍山市委政法委在全市矛盾纠纷多发领域的12家单位建立市级解纷机构,预防化解矛盾纠纷千余件。在推动多元化纠纷解决机制顶层设计中,还注重发挥市场竞争机制的作用,用市场规则调动社会各主体参与多元化纠纷解决机制建设的积极性。

  2.尊重自由选择与积极鼓励引导并举

  当事人是解纷机制的使用者和消费者,其需求、评价和偏好决定着解纷机制的设置和运作。从社会认同的角度,要让他们接纳非诉讼纠纷解决机制,在制度设计上必须把握好几点:一是要根据“自治一调解一裁判”的纠纷递进解决规律,充分尊重当事人的多元化选择意愿,赋予当事人一定的程序选择权。二是要积极引导和鼓励当事人选择非诉讼纠纷解决机制,指引当事人找寻到进入“某个恰当程序的大门”。三是非诉讼纠纷解决机制要具有明显的优越性。因为,在一般当事人观念里,选择什么样的解纷途径并不是关键,重要的是哪个管用,能够解决实际问题,这种实用主义哲学贯穿于纠纷解决过程的始终。因此,首先要广开源,在尊重自由选择的前提下,建立有效的引导机制,积极对解纷方式的选择进行方向指引,鼓励和引导当事人优先选择成本较低、对抗性较弱、利于修复关系的非诉讼方式解决纠纷。其次要适节流,面对执法办案的高压态势,法院更加正视自身的容量,保持适当的谦抑,现阶段应发挥主导作用,但不能打包天下,冲在矛盾化解的第一线。再次要深宣传,充分发挥现代传媒的舆论宣传和导向功能,强化政治主流话语的影响力和说服力,努力提高多元化解的社会“知名度”。最后要科学设计法律调控与非法律调控、诉讼解决与诉讼外解决方式的联动、协调和衔接,切实为当事人提供便捷和适宜的解纷途径,让当事人在应用中得到实打实的实惠,从而激增对非诉讼解纷方式的理解度和满意度。

  五、热与冷:人民法院推动多元化纠纷解决机制地方立法存在的问题及消解

  当前,多元化纠纷解决机制改革主要是依靠政策和实践推进的,在国家发展战略引导下,鼓励地方和各相关部门实践创新、差异化发展仍会是常态。这种做法有利于推动多元化纠纷解决机制多样化发展,但同时也会产生发展不平衡,出现两头冷热不均现象。突出表现在以下几个方面:一是实践探索热而改革成果立法转化冷;二是局部区域热而国家整体推进冷;三是法院部门热而社会领域反响冷。由于多元理念尚未成为社会普遍共识,一些地方的解纷资源还未全部激活。在当前多元化纠纷解决机制建设实际操作层面,竭力向全社会输出机制建设健全理念、方案的是人民法院,具体负责落实、推动乃至主导的也是人民法院。其他与纠纷解决相关的部门和人员显得相对冷淡和被动。

  解决问题的思路:

  1.保持好司法能动与司法谦抑的动态平衡。人民法院一方面要继续强化和完善诉讼功能,为社会公众提供公正高效的司法产品和服务,以培养和增进社会主体的现代法治意识。另一方面,必须清醒地认识到盲目的诉讼崇拜和裁判万能论与重视法治、提高司法权威并非同义语,要重视与其他社会纠纷解决机制的多元合作,要在多元化纠纷解决机制的构建中起到积极的推动作用。司法的潜力在于,发挥建设性,推动党委政府建立完善多元化解机制,积极参与地方政府多元化纠纷解决机制的建构,既要积极,又要适度。

  2.积极沟通协调与寻求多方支持互动。必须通过合理的多元化纠纷解决机制使纠纷与冲突能够通过协商对话和有效的沟通交流及时化解。这种和谐应该是充满活力,允许差异和多样性的存在。尽管构建多元化纠纷解决机制是全社会共同的责任,但人民法院在其中起着引领、推动和保障作用。在运用社会力量共同构建多元化的社会矛盾纠纷解决机制中,人民法院要兼顾法律利益和社会利益,积极主动与当地党委、政府、民间组织及社会公众等沟通,建立积极有效的协作机制,打破封闭,促进对话,消除误解,形成合力。

  3.推动更高层级的顶层设计。一是在目前国家立法暂不具备条件的前提下,是否可以提请全国人大出台“推进多元改革”的决定,以推动该项工作的开展。二是在现阶段,最高人民法院已多次修改、征求 “推进多元改革的若干意见”,能否将该若干意见上升到司法解释的层面,赋予其相应的法律效力,作为国家层面立法框架的补充,增强权威性,促进多元改革工作落地生根。三是在上述条件均不具备的情况下,还是要推动地区的顶层设计,如搭建地方多元改革框架,协调社会各方力量搭建平台,设置部分案件调解前置等。中央已经出台60号文件进行整体设计,应该是从国家治理体系的层面上思考、决策、规划多元改革工作,希望这样的顶层设计能够积极推进多元立法工作,推进多元改革“升级换代”,让“东方经验”赋予新的生机和活力。

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编辑:sfeditor7

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