李明哲:多元化纠纷解决机制立法的厦门样本
2016年06月12日 14:31 新浪司法

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿

  编者按:首席大法官周强在2015年4月9日眉山会议上指出,各级人民法院要按照“国家制定发展战略、司法发挥保障作用、推动国家立法进程” 新“三步走”战略,加快推进多元化纠纷解决机制改革的进程,推动多元化纠纷解决机制立法,构建系统、科学的多元化纠纷解决体系。多元化纠纷解决机制改革实施十余年来,已经在改革成果立法方面取得显著成效,这不仅体现在《人民调解法》的颁布和《民事诉讼法》的修订,更为重要地体现在当前推进多元化纠纷解决机制的单项立法或综合性立法的立法进程中。2015年5月1日,全国第一部多元化纠纷解决机制地方法规《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》正式实施。目前,山东、黑龙江、四川等省也开启了省级地方立法的起草与论证。在2016年4月22日举办的最高人民法院“多元化纠纷解决机制研究基地”揭牌仪式暨理论与实务研讨会上,厦门市人大内务司法委员会秘书处处长李明哲、安徽省马鞍山市中级人民法院副院长方龙彪,分别就厦门市和马鞍山市推动多元化纠纷解决机制地方立法的实践进行了精彩发言。

  2015年4月,厦门市率先在全国出台了《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》(以下简称《条例》)。《条例》开创了我国多元化纠纷解决机制立法先例,成为我国ADR发展历程的绚丽坐标。最高人民法院“眉山会议”高度评价《条例》的颁布为推进中国多元化纠纷解决机制建设开启了新的一页,为国家建立科学系统的纠纷解决体系和其他地方的立法提供了重要参考。随着《条例》的加速落地落实,多元化纠纷解决机制的基本形成和有效运作,在畅通纠纷解决路径、便利群众寻求权利救济、缓解社会和诉讼的压力等方面,效果日益凸显,群众真切体验和获得了改革创新带来的“红利”。

  一、立法过程

  早在2005年10月,厦门市人大常委会就在全国率先通过了《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》,在立法主导下进行多元化纠纷解决机制的构建。2012年最高法院司改办到厦门进行专题调研,希望厦门继续先行先试,在全国率先启动《条例》的立法,为国家和地方的立法提供范例。2013年厦门市人大常委会开展《条例》立法调研,2014年正式启动立法。

  《条例》作为一部综合性、全局性、基础性的重要法规,仅由一个部门起草将难以胜任。如果委托专家起草,又可能存在诸如理念过于超前、内容过于理想化、操作性不强等问题。综合分析几种立法起草模式的利弊后,厦门市人大常委会确定由内司委组织起草并提出法规案,这是厦门市人大常委会掌握起草工作的主导权,开展自主立法的一次有益探索。内司委与市中级法院、司法局、法制局、仲裁委组成立法小组,展开调研、起草和论证工作,并邀请中国人民大学法学院范愉教授、厦门大学法学院齐树洁教授予以指导。实践证明,这种由人大主导、各方共同参与的立法组织形式,有利于统筹整合立法资源,集中各方面优势,将实践性和理论性相结合,在较短时间内完成起草任务。

  在《条例》起草和审议过程中,厦门市人大常委会坚持民主立法,广开言路,集思广益。为了破解立法难点,把握好立法方向,厦门市人大常委会还专程赴全国人大内司委、中央综治办、最高法院司改办汇报,召开专家论证会。最高法院司改办两次召开专题会议,有关负责同志还应邀专程到厦门给常委会作专题讲座,对制定《条例》给予了大力支持和精心指导。经过各方面的共同努力,历时一年,数易其稿,2015年4月1日三审表决全票通过了《条例》,5月1日起实施。

  二、特色亮点

  《条例》借鉴吸收了国内外社会治理和纠纷解决的先进理念和实践成果,很多内容具有开创性意义。

  (一)首次确立纠纷解决分层递进理念。鼓励和引导当事人优先选择成本较低、对抗性较弱、利于修复关系的非诉讼方式解决纠纷,首选协商,和解不成再进行调解或申请行政解决,通过对纠纷的分流与过滤,避免或减少诉讼。

  (二)首次确立多元化纠纷解决机制建设的组织体系。明确由综治部门会同司法行政部门推进多元化纠纷解决机制的建设与实施,制定发展规划,指导、推动工作开展。同时还明确了政府、法院、人民团体、以及其他部门、有关方面的职责。

  (三)首次对各种纠纷解决途径进行整体规划和协调。明确各种纠纷解决方式的分工协作,全面梳理并规范了人民调解与行政调解对接、警调对接、检调对接以及诉调对接程序,推动各种非诉讼方式在司法的促进、保障下有效运作,形成功能互补、相互协调的运行体系。

  (四)首次对协商、调解的程序进行全面规范。就调解的启动、期限、终止、调解协议制作,以及调解员中立、保密原则等,对调解程序作了必要的程序规制。明确了依法达成的和解协议、调解协议的效力。确立了无争议事实记载、无异议调解方案认可、调解与裁决混合形式等制度。对行政调解的范围、管辖、受理等作了规范,以强化行政调解功能与责任。

  (五)首次确立多元化纠纷解决机制建设的保障机制。建立以政府支持为主的经费保障机制,规定了政府购买调解服务,探索公共服务多元化供给模式。允许商事调解组织有偿收费,实行市场化运作,逐步建立适应不同解纷组织、不同解纷方式特点的多层次、多样化的经费保障体系。

  三、实施情况

  (一)加强统筹规划。厦门市高度重视《条例》的学习宣传和贯彻落实工作。市委常委会议专门听取了汇报,对贯彻实施《条例》作出具体部署。市委分管领导专程赴京向中央综治办、最高人民法院、司法部汇报了有关情况,取得中央有关部门对我市工作的进一步指导和支持。制定贯彻实施《条例》的意见,以市政府、市中级人民法院、市检察院、厦门海事法院的名义联合下发执行。制定《厦门市多元化纠纷解决机制发展规划(2016-2020年)》,指导和推动多元化纠纷解决机制的长远发展和常态化运作。各区、各有关单位也分别制定了相应的实施细则。厦门市人大常委会专门召开新闻发布会,中央、省市主流媒体作了大量宣传报道。通过深入学习宣传,《条例》的主要精神和规定、多元化纠纷解决的理念深入人心,影响力和美誉度显著提升。

  (二)注重规范运作。持续加强镇(街)、村(居)和行业性专业性人民调解组织规范化建设,全市建立38个镇(街)、494个村(居)、81个企事业单位、292个行业性专业性人民调解组织和37个个人调解室,每镇(街)配备了2名以上专职人民调解员,多层次、宽领域、全覆盖构筑了“第一道防线”。建立了人民调解组织、调解员名册管理制度,出台了规范个人调解工作室建设的指导意见,研究制定了人民调解员等级评定管理办法,调整提高基层人民调解员补贴标准、人民调解工作经费保障标准。进一步加强全市人民法院诉调对接平台建设,积极探索调解程序前置,规范庭前准备程序,完善繁简分流、先行调解和案件流程管理等制度。进一步规范行政调解工作,制定《厦门市行政调解程序规定》,以市政府名义下发执行,指导、推动行政调解工作依法规范开展,将行政调解工作纳入市对区、市直各部门绩效考评范畴,强化行政调解责任考核监督。全面深化“警民联调”、“诉调对接”、“检调对接”等工作,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。市中级人民法院、市司法局签署了合作框架协议,进一步深化双方在“诉调对接”、人民调解协议司法确认、多元化纠纷解决机制建设上的合作。全市两级法院与50多个单位建立了诉调对接机制。

  (三)强化项目带动。一是镇(街)一站式纠纷解决服务平台有新发展。在思明区嘉莲街道、湖里区禾山街道探索建立了“多元化纠纷解决服务中心”,“中心”通过一个平台协同管理、多个部门协调联动、一套机制保障运行,实现矛盾纠纷解决“一站式服务”。二是行业性专业性纠纷调处平台持续拓展。建立了292个行业性专业性人民调解组织,覆盖医疗卫生、交通事故、劳动争议、知识产权等30多个行业领域,延伸到重点商贸区、外口聚居区、工业园区、旅游景区等重点区域,基本做到重点单位、行业、领域全覆盖,年均化解各类纠纷4000余件,“让专业的人做专业的事”实现纠纷化解的最佳效果。全市镇(街)、大中型企业劳动争议调解委员会组建率分别达100%、83%,做到劳资纠纷发现早、化解快。三是“互联网+”纠纷解决信息化平台取得突破。厦门市鹭江公证处联合成立全国首个"公证云",提供电子数据取证、存证和公证业务,为法律举证提供了一个便捷公正的网络平台。思明区法院劳动法庭在全省法院首创网络调解室,当事人可以通过网络异地参加调解,减轻了当事人的诉讼成本,运行四个月来已调解结案11件。海沧区司法局开发“海沧调解在线APP”,全省首创“互联网+人民调解”平台。四是涉台纠纷多元化解机制优化提升。市台办专门召开全市涉台矛盾纠纷多元化解工作联席会议。全市选聘了14名台胞担任特邀调解员。海沧区成立了涉台涉企人民调解委员会、调解中心,同时入驻涉台法庭。成立了以台胞个人名字命名的调解工作室--“熊麒调解工作室”。此外,在台湾水果销售集散中心、台湾小吃街等涉台贸易和经营场所,以及宸鸿科技等知名台企成立了调委会,为台胞台企提供快速便捷的调解服务。五是区域性国际商事纠纷解决中心建设初显成效。在自贸区厦门片区设立国际商事仲裁院、国际商事调解中心,集仲裁、调解、专家评审、中立评估等方式为一体的多元化纠纷解决服务平台,聘用了575名国内外知名专家学者担任仲裁员,出台了厦门国际商事仲裁规则,从2015年6月成立以来至年底,共受理仲裁案件74件、标的累计9.89亿元。厦门仲裁委2015年受理的案件中,双方当事人均为外地的案件数占31.13%、标的额占65.57%,该指标在全国排第二名。市中级人民法院、厦门海事法院分别出台了支持商事调解、仲裁行业和区域性国际商事纠纷解决中心发展的具体意见。

  2015年,厦门全市法院审结民商事案件50445件,57.17%的一审民商事案件以调撤方式结案。人民调解组织排查调处矛盾纠纷12719件,调解成功12705件,成功率达99.89%。全市8类严重暴力刑事立案数下降20%,信访机构来信来访批次、人数同比分别下降34.8%和23.5%。

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编辑:sfeditor7

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