检察介入拓展公益诉讼空间 剑指行政机关不作为
2016年01月06日 10:44 法制网-法制日报

  □司法改革新亮点

  2015年12月中旬开始,山东、贵州、福建3地检察机关密集发力:因当地环保部门不依法履行职责,山东省庆云县人民检察院、贵州省锦屏县人民检察院、福建省清流县人民检察院分别向当地人民法院依法提起行政公益诉讼。

  检察机关提起公益诉讼不再是新鲜事。仅在2015年的最后一周内,最高人民检察院便发布包括上述3起案件在内的5起公益诉讼案件,目前法院已全部确案受理。

  《法制日报》记者今天从最高人民检察院了解到,过去的一年,检察机关剑指行政机关不作为,从束手无策到主动出击,公益诉讼试点改革实现跨越发展。

  进入实践阶段

  我国环境污染日益严重,环境和生态资源保护成为关系民生福祉、关乎民族未来的长远大计。青山绿水需要制度的保护,但现行民事诉讼法和环境保护法有关提起环境公益诉讼主体的规定不够明确。

  据了解,民事讼诉法规定,“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。然而,真的碰上行政机关不作为,社会团体往往难以有效行使诉权。

  在此背景下,2015年7月1日,全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,选择北京、内蒙古、吉林等13个省(区、市)开展试点。

  同年12月16日,山东省庆云县人民检察院因庆云县环保部门不依法履行职责,依法向庆云县人民法院提起行政公益诉讼。这是全国人大常委会授权检察机关开展提起公益诉讼试点工作后出现的全国首例行政公益诉讼案件。

  据了解,庆云县检察院审查某公司污水处理厂厂长涉嫌污染环境罪案件时发现,某公司在未通过环保设施竣工验收的情况下长期违法生产,排放大量污水造成环境污染。检察机关向县环保部门发出检察建议,但县环保部门仍未依法正确履行监管职责,致使群众反映的问题一直未得到有效解决,国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。

  12月22日,江苏省常州市检察机关首次以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼案件。

  常州检察机关履行职责中发现,遥观镇建农村村民许建惠、许玉仙自2010年上半年至2014年9月份,擅自从事废树脂桶和废油桶清洗业务,非法排放和处置清洗后产生的废水、废渣。许建惠、许玉仙因污染环境罪被依法追究刑事责任,但环境损害尚未修复。

  经有资质单位鉴定评估,污染修复费用达356.2万元。许建惠、许玉仙违法处置有毒物质的行为严重污染环境,损害社会公共利益。为依法追究污染者的民事责任,让“谁污染、谁治理”能够真正落到实处,常州市人民检察院向法院提起民事公益诉讼。

  最高检有关部门负责人认为,检察机关介入公益诉讼,拓展了公益诉讼空间,使得公益诉讼更为具象,“全国首例”的出现,标志着检察机关提起公益诉讼改革正式进入司法实践阶段。

  必经诉前程序

  诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。《检察机关提起公益诉讼试点方案》规定,在提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。

  据最高检民事行政检察厅厅长郑新俭介绍,起诉之前,检察机关都会向行政机关发出检察建议,督促行政机关履行职责,纠正其滥作为或不作为。记者发现,最高检公布的3起行政公益诉讼案件,均属于在检察建议限定的时间内不回复,或者回函后仍不履职的情形。

  记者从最高检获悉,自2015年7月1日十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》后,截至2015年年底,各试点地区检察机关已经通过提出检察建议等方式办理公益诉讼诉前程序案件245件,其中民事33件,行政212件。

  检察机关通过履行诉前程序,督促了行政机关主动纠正违法,充分发挥行政机关履行职责的能动性。目前,经过行政公益诉讼诉前程序的212件案件中,已到回复期限的148件,相关行政机关纠正违法或履行职责的118件,占80%。

  据介绍,诉前程序充分调动了法律规定的机关和有关组织保护公益的积极性。经过民事公益诉讼诉前程序的33件案件中,相关社会组织提起公益诉讼的有6件。

  例如,广东省广州市天河区人民检察院履行职责中发现,某加工场场主焦某将电镀后的液体未经任何处理直接倾倒至雨水沟,电镀产生的废水重金属镍超标3倍以上,严重污染环境。2015年11月6日,天河区人民检察院向广东省环境基金会发出建议其提起诉讼的检察建议。11月8日,广东省环境保护基金会书面回复采纳了检察建议,决定近期对焦某污染环境一案提起公益诉讼,并请求天河区人民检察院支持起诉。

  最高检有关负责人说,对于有关组织回复不起诉或辖区内无符合条件社会组织的民事公益诉讼诉前程序案件,以及行政机关逾期未纠正违法或履行职责的行政公益诉讼诉前程序案件,检察机关正在密切关注,将做好向法院提起诉讼的准备工作。

  需防地方干扰

  探索建立检察机关提起公益诉讼制度,是一项具有前瞻性、创新性和重要现实意义的改革举措。

  中国人民大学法学院教授汤维建告诉记者,公益诉讼案件往往与地方利益密切相关。实践证明,公益诉讼的发动和进行往往受地方政府“杯葛”和干扰,因而公益诉讼体制机制,尤需通过各种途径和方法力避司法地方化。

  汤维建建议,除继续在人财物上进行省级统管改革外,应灵活运用管辖制度,使公益诉讼得以排除地方化干扰。可以通过指定管辖、交叉管辖、集中管辖、提级管辖等制度和程序,合理确定公益诉讼管辖检察院,确保检察机关能够顺利提起和进行公益诉讼,确保公益诉讼达到预期效果;可以设立跨行政区域专门检察院,如环境资源检察院等。

  中国政法大学教授马怀德认为,检察机关要找准自己的定位,检察机关提起公益诉讼的目的不是为了维护检察机关自身利益,也不是单纯实施法律监督,而是为了保护公共利益,在公益诉讼中的身份应当是公共利益的代表。

  马怀德说,公益诉讼要明确启动程序,一个渠道是社会团体或者自然人可以请求检察机关提起;另一个渠道是检察机关自己发现并提起。在诉讼后果方面,检察机关不服一审判决时,提起抗诉可能更合适。

编辑:sfeditor1

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